可持续发展视域中的领导行政决策探讨　　

熊正良　　

可持续发展既是经济社会持续健康发展的一种过程性状态，也是经济社会持续健康发展的结果性状态。我国实施可持续发展战略，实质上是要开创一种新的发展模式，使国民经济和社会发展逐步进入良性循环的轨道。本文拟就地方领导干部行政决策怎样运用可持续发展推动地方经济社会协调发展作些探讨，仅供地方领导干部参考。　　

一、准确把握可持续发展的科学内涵是实施领导行政决策的重要前提　　

可持续发展这个概念究竟有着怎样的科学内涵？这个认识问题不解决，就会在实践中出现误判、误用，甚至引起无序和混乱。对于地方领导干部的行政决策来说，正确理解和准确把握可持续发展的科学内涵，至关重要。它不仅直接决定着地方政府的政策取向以及由此决定的评估指标、测量方法和其他配套制度，甚至还会直接影响当地经济社会的发展水平和进步程度。　　

可持续发展是一种注重长远发展的经济增长模式，指的是既能够满足当代人的需求，又不损害后代人满足其需求的发展。能够构成可持续发展概念的应当包括经济、社会、环境三个方面的内容，这里姑且把它叫做可持续发展的“三要素”。目前，多数地方领导干部强调“三要素”在可持续发展模式中是并列的。只要“三要素”加和综合资本是增长的，就是可持续发展的。按照这种逻辑理解，只要物质资本增加可以抵消用货币形式表示的自然资本的减少，即使自然资本退化超过了生态门槛，也仍然属于可持续发展。　　

同时，也有一些地方领导干部认为，在可持续发展的“三要素”中，环境是最为重要的决定性因素。他们强调环境的自然资本具有绝对的独立意义和不可或缺性。这种观点认为，任何意义上的经济增长都是以环境的自然资本减少为代价的，因而均是不可持续的。其中，有的甚至借助当前国家对生态环境保护的重视来佐证自己的观点。这样的理解不免具有绝对化和反向发展的思想倾向。　　

由于地方领导干部对可持续发展的内涵主要存在上述两种不正确的认识，结果不是以促进地方经济社会发展和增加gdp为理由乱作为，过度开发环境资源，破坏环境资源平衡系统，恶化了自然生态环境，就是以保护自然环境和维护自然生态平衡为理由不作为，导致了区域经济社会发展停滞不前，不利于我国生产力水平的提高和人民物质文化生活不断增长的实际需要。　　

可持续发展概念的提出，起源于环境问题。因为从根本上看，自然资本的可替代能力是有限的，而不是无限的。如果可再生能源的开采规模超过再生能力、不可再生资源使用规模超过替代速度、环境容量使用规模超过自然承载能力，那么，自然资本的稀缺就会成为制约经济社会发展进步的关键性因素。许多自然资源减少到一定程度，最终将具有不可替代性。而环境服务等关键自然资本一开始就具有重要的不可替代性。　　

因此，可持续发展的科学内涵应当强调的是在环境、社会、经济“三要素”之间具有依次包容的关系。也就是说，可持续发展意味着更多的约束性条件，不仅要求整合资本有非零的增长，同时要求各项资本的结构是合理的，特别是要求关键自然资本是不可减少的。而由此决定的依次包容的发展模式，也就成了可持续发展的科学内涵和要义。地方领导干部在推动可持续发展战略落实的过程中，对可持续发展的内涵一定要深刻领悟，科学把握，保持定力。　　

二、科学设定可持续发展的评估体系是实施领导行政决策的重要关口　　

在推动地方经济社会发展过程中，那种强调自然资本的独立意义和不可或缺性的观点具有绝对化和反向发展的思想倾向，加上其“不作为”的行为模式阻碍了当前改革发展所需要的物质资本建设和积累，结果遭到来自不同层面的批评，再加之地方领导干部本身出于所谓政绩上的考虑，所以在地方领导干部的行政决策中，真正采用这种模式和行为方式的并不多见。　　

当前，能够主导地方领导行政决策及其行为方式的还是那种将经济、社会、环境“三要素”并列的可持续发展模式。其主要表现为，在设定指标评估体系上仍然采用经济、社会、环境“三要素”简单相加的方法进行指标评估和测量计算，并以此为标准衡量可持续发展的水平。结果导致在许多地方出现了这样的情况——经济增长是以自然资本的过度消耗为代价的，甚至大大超过了自然承载能力，而当地领导干部却仍然认为只要经济增长速度超过环境消耗，这个发展就具有可持续发展的性质。　　

虽然中央政府对这种指标评估体系已经修正和改变，但从对高经济增长地区的可持续发展指标评估情况来看，过度开发自然资源的现象还是大量存在的，资源高消耗的问题并没有得到有效解决。而在经济欠发达地区，这一问题表现得更为突出，对资源消耗为所欲为，毫无