村务公开民主管理与基层民主政治建设 ——在全市村居党组织书记培训班上的讲课提纲 同志们，朋友们，大家上午好！根据安排，今天，我们共同学习和研讨：村务公开民主管理与基层民主政治建设。这个课题，上与国体政体相系，下与百姓权益相关，是一个重大的理论课题、实践课题。结合新修订的《xx人民共和x村民委员会组织法》、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（x办发〔2004〕xx号）和《xx省村务公开条例》等有关规定，就村务公开民主管理工作，从以下五个方面和大家交流一些看法和体会，与大家共勉。下面，讲第一个问题：村务公开民主管理的政治内涵与发展历程一、政治内涵村务公开民主管理工作政治性内涵丰富，是一项与国与民的根本利益密切相关的政治工程。我们不妨从这样几个“关健词”上来思考一下它的政治性内涵。（1）什么是“国家”。所谓“国家”，是一个疆土一群人和一个大多数人共同认可的法律或者秩序框架构成的复合体，也指那些享有共同领土和政府的人民。从广义的角度讲，国家是指拥有共同的语言、文化、种族或者历史的社会群体。在社会科学和人文范畴，国家是指被人民、文化、语言、地理区别出来的领土；被政治自治权区别出来的一块领地，一个领国的人民和跟特定的人有关联的地区。从狭义的角度讲，国家是一定范围内的人群所形成的共同体形式。（2）什么是“国体”。所谓“国体”，通常指国家的性质。具体说就是社会各阶级在国家中所处的地位。我们国家是人民民主专政的共和国，这既是我们国家的性质，也是我们国家的国体。（3）什么是“政体”。所谓“政体”，是指国家的政权的组织形式，即统治阶级采取何种形式来组织自己的政权机关，或者说是掌握国家权力的阶级实现国家权力的政治体制、形成和表现国家意志、表现国家权力的方式。国体决定政体，也就是说，国家政权组织是由国家的阶级性质决定的，国体要求政体适应和服务于自己，同时，政体又反作用于国体，影响国体的巩固发展。（4）什么是“政治”。所谓“政治”，是指上层建筑领域中各种权力主体维护自身利益的特定行为以及由此结成的特定关系。是人类历史发展到一定时期产生的一种重要的社会现象。（5）什么是“政治体制”。政治体制是指政治制度的具体表现和实施形式，是管理国家政治事务的规范体系，具体说就是与国家分配制度相适应的领导制度、工作制度、组织制度等具体制度。（6）什么是“制度”。“制度”一词，是一个宽泛的概念，一般系指在特定社会范围内统一的、调节人与人之间社会关系的一系列习惯、道德、法律、戒律、规范等的总和，也即是要求大家共同遵守的办事规程或运动准则，在一定历史条件下形成的法令、礼俗等规范或一定的规格。（7）什么是“国家制度”。国家制度既包括国体，也包括政体，是规定国家权力归属什么阶级和这个阶级采取什么组织形式以实现其权力的制度。广义上讲，国家制度系指国体与政体的制度，即掌握政权的统治阶级或政治集团，为实现其统治而采取的管理方式、方法的总和，包括国家的管理形式、结构形式、选举制度、政党制度、决策制度、司法制度、官吏制度等。狭义上讲，国家制度即指有关国家本质的制度，也就是通常所说的国体。国家制度属于政治上层建筑，其核心问题是国家政权问题。历史上已经产生且有形的国家制度主要有奴隶制国家制度、封建制国家制度、资本主义国家制度和社会主义国家制度四种类型。我国是人民民主专政的社会主义国家，在国家的组织形式和管理形式上，实行的是人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度。基层群众自治制度在党的十七大报告中首次纳入中国特色政治制度范畴。从以上七个关键词的定义引伸来看，村务公开民主管理，无疑是国家制度的一个组成部分，是国家制度系统的一个分支，是国家规定农村基层组织怎样依法管理，村级政务、事务；怎样实行民主自治；广大农民群众怎样直接行使民主权力；怎样依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活；怎样实现“自我管理、自我教育、自我服务”的领导方式、组织形式、工作模式和行为准则。由此我们可以得出这样的结论，即：村务公开民主管理，就是国家为实现对所属农村社会、农村基层组织、农村广大人民群众的领导、组织、管理等而采取的统治方法，用“制度”的概念来理解，就是一项适用和服务于农村村民自治的基本政治制度、办事规程和运作规则。二、发展历程实行村务公开民主管理制度，是建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的重要内容，是深化和完善村民自治制度具体体现，是切实保障农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权的一项制度创新，是党领导亿万农民建设中国特色社会主义民主政治的伟大创造。它的产生和发展，大致经历了以下三个阶段：第一个阶段：村务公开民主管理的萌生阶段。这一阶段从1987年11月24日召开的六届全国人大第二十三次会议审议通过的《村委会组织法》（试行），到1998年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》（中x发〔1998〕x号），大约用了十年的时间。众所周知，早在八十年代，一些地方在贯彻试行的《村委会组织法》过程中就推行了财务、村务公开，探索建立了许多行之有效的民主管理制度。 1985年，江苏、山东、河南等省家庭联产承包责任制搞得比较好的村，采用召开会议、张榜公布、引发手册等形式，公布村集体财务收入、宅基地划分和计划生育指标分配等情况。 1988年，《村民委员会组织法》在全国试行后，福建、山西等24个省、自治区、直辖市的地方法规规定：“村民委员会在办理本村公共事务和公益事业的经费，要按时公开”。 1994年10月，中共中央下发了《关于加强农村基层组织建设的通知》要求各地广泛开展依法建制、以制治村、民主管理活动，提出要抓好村务公开制度建设，“凡是涉及全村群众利益的事情，特别是财务开支、宅基地审批、当年获准生育的妇女名单及各种罚款的处理等，都必须定期向村民张榜公布，接受村民监督”。 1997年4月，中纪委在天津市宝坻县召开七省、直辖市村务公开工作座谈会，推广宝坻经验。继之，国家民政部下发了《关于进一步建立健全村务公开制度，深化农村村民自治工作的通知》，要求各地民政部门提高认识，加大对村务公开工作的指导力度。 1997年9月，党的十五大报告明确要求“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督”。第二个阶段：村务公开民主管理的发展阶段。这一阶段从1998年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅制订下发《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》（中办发〔1998〕9号），到2004年6月22日，中共中央办公厅、国务院办公厅制定出台了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（简称中办〔2004〕17号），大约用了六年的时间。 1998年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》（中办发〔1998〕9号）。同年10月，中共十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，提出了进一步扩大农村基层民主、全面推进村民自治，全面推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的任务。11月，九届全国人大常委会五次会议修订并正式颁布了《村委会组织法》，用法律形式进一步明确了村务公开民主管理的一些重大原则和具体措施。 1999年3月，中央又及时颁布实施了《中国共产党农村基层组织工作条例》，对农村基层党组织在村务公开民主管理中的地位、作用作出了具体规定。此后不久，中组部在安徽合肥召开了全国村务公开民主管理经验交流会，总结交流了各地开展村务公开民主管理工作的经验，对继续抓好这项工作进行了部署。 2002年11月，党的十六大确立了全面建设小康社会的奋斗目标。党的十六大指出：“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行监督。”进一步明确了新时期村务公开民主管理的目标和要求。 2003年9月，党中央、国务院召开了全国村务公开工作电视电话会议。同年12月8日，省委、省政府召开了全省村务公开电视电话会议，进一步明确提出了村务公开的指导思想、主要内容和方法步骤。 2004年5月28日，中共中央总书记胡锦涛主持召开中央政治局会议，专题研究健全和完善村务公开和民主管理制度，要求各级党委和政府要切实加强领导，切实把村务公开和民主管理这一关系亿万农民切身利益的大事抓紧抓好，努力实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益。第三个阶段：村务公开民主管理制度化和全面推进阶段。这一阶段从2004年中共中央办公厅、国务院办公厅制定出台了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（简称中办〔2004〕17号）至今。 2004年6月22日，中共中央办公厅、国务院办公厅制定出台了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（简称中办〔2004〕17号），进一步阐明了新形势下做好村务公开和民主管理工作的重要性和紧迫性，明确提出了当前及今后一个时期健全和完善村务公开和民主管理制度的一系列政策。这是贯彻党的十六大精神，切实加强农村社会主义政治文明建设的又一个重大举措，是推进健全和完善村务公开和民主管理工作的行动纲领。 2005年10月，党的十六届五中全会明确提出：建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”社会主义新农村，作为全面建设小康社会的一项重大历史任务，赋予了村务公开民主管理这项工作新的时代意义。这些重大举措，为村务公开民主管理制度的推行提供了可靠的政策依据和法律保障。 2007年10月15日，十七大明确指出：“加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。” 2008年10月12日，召开党的十七届三中全会。党的十七届三中全会明确提出：健全村党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，深入开展以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践，以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践，以自我教育、自我管理、自我服务为主要目的的民主管理实践，以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践，推进基层群众自治制度化、规范化、程序化。 2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》第四章第三十条明确规定：村民委员会实行村务公开制度。并指出：村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）国家计划生育政策的落实方案；（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。前款规定事项中，一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。作为我市的村务公开民主管理制度的产生和发展，也大致经历了以下三个阶段：第一个阶段：村务公开民主管理的萌生阶段（1998年前）。北宿镇、张庄镇等乡镇在贯彻试行的《村委会组织法》过程中，就推行实施了财务、村务等村级政务“七公开”，探索建立了许多行之有效的民主管理制度。 1997年5月28日，国家民政部在xxxx召开的全国乡镇规范化建设现场会，积极推行北宿镇乡镇规范化管理经验。 1998年6月26日，市委、市政府印发《关于在全市农村普遍实行村务公开和民主管理制度的意见》（邹发〔1998〕35号），在农村普遍实行村务公开民主管理制度。第二个阶段：村务公开民主管理的发展阶段。这一阶段从1998年到2003年。 1998年6月市委、市政府《关于在全市农村普遍实行村务公开和民主管理制度的意见》（邹发〔1998〕35号）文件明确规定：每年的元月16日、4月16日、7月16日、10月16日为全市村务公开日，公开日期间公开村级财产和财务收支、征用土地和宅基地审批等十项公开内容，全市各镇街普遍实行村务“村务十公开”制度。 2000年3月，市委、市政府在总结张庄镇民情恳谈经验的基础上，制定了《关于学习推广张庄镇民情恳谈经验的决定》（邹发[2000]9号），在张庄镇召开了全市“民情恳谈”经验现场会议，总结交流了张庄镇开展民情恳谈的经验，对继续抓好村务公开民主管理工作了全面部署。第三个阶段：村务公开民主管理制度化和全面推进阶段。这一阶段从2003年底至今。 2003年12月23日，市委、市政府《关于成立xx市村务公开领导工作小组的通知》（邹普发〔2003〕55号），成立了由市委副书记任组长的村务公开领导小组，进一步明确了村务公开领导小组、办公室、成员单位职责。2004年1月，市委、市政府实施《关于进一步做好村务公开民主管理工作的意见》（邹普发〔2004〕3号）对村务公开时间、内容、形式和基本程序进行了明确规定，在全市实行村务公开民主管理制度。2003年以来，市委、市政府认真贯彻中央、省和济宁市有关村务公开民主管理文件精神，在全市扎实开展“村务公开民主管理规范化建设年”活动、“村务公开民主管理落实年”活动、“村务公开民主管理创新年”活动和村务公开民主管理示范活动，坚持市、镇街、村配套联动，进一步规范和完善村务公开的内容、形式和程序，健全了财务审批、群众监督、组织监督和责任追究等“四项机制”，村务公开民主管理工作呈现出良好的发展态势。2004年济宁市在我市召开了全市村务公开民主管理工作现场会，推广了我市的经验做法。我市先后荣获“全国村民自治模范市”、“全省村务公开民主管理示范市”等荣誉称号。有力促进了我市农村经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的协调健康发展。可以说，村务公开民主管理制度已经成为全市16个镇街、891个村（居）自觉遵守的一种工作制度和工作惯例。大量实践表明，村务公开民主管理决不仅仅是单纯地把村务“说给群众听、亮给群众看、写到墙上公示、请来群众监督”的机械的简单动作，它所带来的是民主渠道的畅通，决策质量的提升，管理机制的优化，依法行政的落实，干群关系的融洽，和谐稳定的保证。是现阶段甚至今后更长时期加强农村基层民主政治建设行之有效的“机制工程”，也是化解农村社会各种矛盾，破解农村社会“难点”、“热点”、“焦点”等难题，得心应手的方式方法，更是一项从中央到地方，从上层到基层，从干部到群众，高度重视，普遍关注，强烈要求，致力抓好的“政治工程”、“系统工程”、“民心工程”。（这是与大家共同探讨交流的第一个问题，即：村务公开民主管理的政治内涵与发展历程。）下面，第二个问题是：村务公开民主管理的基本理论与重要意义一、什么是村务公开 “村务”即为具有法律赋予的行政和管理职能的农村基层管理单位，致力和从事的事情、事物。“公开”就是公正无私地把门打开。村务公开就是指村民委员会组织，把处理本村涉及国家的、集体的和村民群众利益的事务活动情况，通过一定的形式和程序告知全体村民，并由村民参与管理、实施监督的一种行为。 “村务公开”是指对涉及村民利益或村民关注的村内事务，通过一定的形式和程序告知全体村民，并由村民参与决策和管理、实施监督的一种民主自治行为。它是村民进行民主管理、民主监督的重要手段，是村民委员会的一项基本工作制度。二、什么是民主管理 “民主”就是从事不同职业的人和事件中的当事人当家作主。民主是一种政治制度。其理念是：人民是国家的主人，政府是接受人民的委任。政府的经济来源于人民，按照人民的意志行事，服务于人民。人民有权参与国家政治的权利，国家的权力来源于全体人民。人民并不是被国家统治的对象，而是统治国家的主人。管理是一个由负责处理和统辖的管理者，按照事物本身的规律或依据一定的标准，通过计划、组织、领导和控制等职能工作，优化配置与协调使用组织资源，对事物进行加工、处置，从而达到既定目标的实践活动过程。由此可知，无论是理论上讲的，还是我们在实践中做的，村务公开民主管理，就是要求我们各级社会组织及从事管理的管理者，要把村务公开民主管理作为一种工作的实践过程，组织好、计划好、指挥好、协调好、控制好，把所做的、所干的、所办的、办成的、准备要办的，应该让最广大的人民群众知道、参与、监督的事务，打开门，敞开来，让群众评头论足，知根知底，明白清楚，提出意见或是整改建议，籍以避免出现偏差或者重大失误。无疑是给群众一个明白，还干部一个清白，保决策科学民主，促社会和谐稳定，强基层民主政治建设、政权建设和党风廉政建设的一项重要的基础性工作。三、实行村务公开民主管理制度的重要意义民主选举，民主决策，民主管理，民主监督，是农村基层民主政治建设的有机整体。尤其在依法进行民主选举产生村民委员会之后，村务公开、民主管理就成其为了村民自治的重要内容。民主选举解决的是“有人办事”的问题；民主决策解决的是决策正确性保障的问题；民主管理解决的是民主监督实施的问题；民主监督解决的是管理效能、管理质量、管理责任执行与落实的问题，而村务公开则是保证“四个民主”，特别是后三个民主建设的重要的要素。这就是，为什么村务公开民主管理制度，能够引起各级领导的高度重视，进而上升到国家层面制定法律法规。因此，实行村务公开民主管理制度，具有十分重要的意义。第一、实行村务公开和民主管理工作，有利于巩固、加强党的领导核心地位，有利于消除村民对村干部的猜疑，有利于村的稳定和发展。案例一：记得我在镇街搞村务公开民主管理工作调研时，我问一名村书记对村务公开民主管理工作的看法。这个书记说村务公开民主管理工作好啊，村里的大事小情都公开了，老百姓就不猜疑了；如果你不公开，你就是一分钱不拿，一件物品不贪，老百姓也会怀疑你。如果老百姓不信任你，整天怀疑你，你还怎么开展工作，为了干好工作和自身清白也得公开。我问他，目前你村公开到什么程度，他说，现在村里的大事小情都公开。他甚至举例说，他请客吃饭花的钱都公开。我问他：你这样不怕村民对你有意见吗？这个书记说，不怕。我问为什么？书记说：我真心实意为老百姓办实事、做好事，老百姓能理解，也支持。书记说：譬如，我请客花了村里一百元，而花这一百元钱后，我却为村里赚了二百元，这个帐，谁都会算，你说老百姓能有意见吗。这个例子说明，实行村务公开，是消除村民群众对村干部疑虑的灵丹妙药和强效剂，也是村干部干好工作的前提和基础。但是，也并不是所有的村干部都是这样想的，有的村干部对村务公开不满意，也经常碰到，比较一致的意见就是：“我们村就那点转移支付，这几个小钱还必须要公开，当这个干部还有什么意义”。实际上这些村干部的认识是不对的，村务公开，公开的是村务，是集体资产，不是个人的私有财产，你掌握着村民的财产，你不公开集体财产是怎样用的怎么行呢，把村的集体资产当成自己的，想怎样办就怎样办，钱想怎样花就怎样花，这是不可以的。当前有些村之所以干群关系紧张，一个重要的原因，就是缺乏村级事务、村务、财务的公开和透明，干群不能及时沟通了解，群众觉得自己被蒙在鼓里，怀疑干部有问题，村干部感觉当干部还受牵制、不自由，造成二者的隔阂与不信任，必然导致村民参政议政渠道不通畅，村务管理制度不健全、监督制约机制不规范等现象的出现，也必然导致干部办事失公、为政不廉、自身不清、公信力不强的问题发生。而村民群众则因为不参与管理，对村务不知情，对结果不满意，对干部有怨言，进而造成党群干群关系紧张，互不信任，矛盾激化，上访日增等不稳定因素的存在、积聚和爆发。因此，在基层实行村务公开和民主管理，是开辟了一条沟通干部与群众的途径，通过村务公开，群众对村务、事务、财务知根知底了，对村干部的工作了解了，也就心平气顺了。即使村民的一些要求暂时不能满足，有些事情办的还不到位、甚至没有办好，只要干部出于公心，实话实说，群众也能理解。只要村干部以诚相待，实事求是，干群之间存在的矛盾也就消失了、缓和了，误解变成理解，怀疑变成信任，也就形成了干群一心的好局面。第二、实行村务公开和民主管理工作有利于村干部树立在村民群众中的良好形象和崇高威望。村干部处于国家管理体系的最末端，天天直接与村民接触。如果不实行村务公开民主管理，无论村干部自身做得有多么公正，自己认为有多么清白，群众都不会相信。有句广告词说得好“大家好才是真的好”。有的村干部总是在会议上、广播喇叭里讲自己做事公道公正，没贪没沾，清清白白。其实，根本不需要“自我表白”，只要能够真实明细地把村务公开，实实在在的实行民主管理，就能把自己“洗白”。为什么有的村不敢详实公开水电费收缴情况，有的公开的集体用电数目大的让群众难以置信？说白了，是因为有“用电公族”隐性原因在里面。这就是村务公开民主管理流于形式、做表面文章、群众感到不尽满意的原因所在、关键所在。有句成语叫做“滴水能见太阳”，就是这么一个道理。实行村务公开、民主管理，使得广大村民群众最大范围地参与到村务管理中去，通过民主公开的方式做出各种决策，管理各项重大村务，决策和管理过程中就可以有效的避免“暗想”操作，也使得村干部究竟公不公、正不正、清不清、白不白、勤不勤、廉不廉等都能够暴露在村民群众面前，广为群众所知，亮了干部的“箱底”，兜了集体的“家底”，明了群众的“心底”，也就提高了村干部在村民群众中的威信。村干部能否正确行使手中的权利，做到权为民所用，情为