为中华民族伟大复兴提供法治保障　　

　　          --党的十八届四中全会辅导　　

                        孙传志　　

中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议，于2014年10月20日至23日在北京举行。全会听取和讨论了习近平受中央政治局委托作的工作报告，此次会议首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国基本治国方略，反映出执政党在全面深化改革关键时期的重大政策考量。会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。 会议对全面推进依法治国重大问题作出了决定、部署和安排，对我国法治建设具有里程碑的意义。四中全会决定中鲜明的提出，依法治国要坚定不移的走中国特色社会法治道路。 　　

　　对于行进在现代化之路上的中国，法治是繁荣稳定的基石；对于掌舵民族复兴航船的中国共产党，法治是执政兴国的支撑。　　

　　在全面建成小康社会的关键阶段，在全面深化改革的攻坚时期，党的十八届四中全会以依法治国为主题，吹响了建设社会主义法治国家的进军号。全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，是我国历史上第一个关于加强法治建设的专门决定，凝聚了全党智慧，体现了人民意志，是指导新形势下全面推进依法治国的纲领性文件。全会强调，全面推进依法治国是事关我们党执政兴国的一个全局性问题，必须将学习贯彻全会精神作为一项重要政治任务，扎实抓好落实。　　

　　“以律均清浊，以法定治乱。”如果说17年前党的十五大提出依法治国基本方略，开启了社会主义法治国家建设的伟大航程，那么十八届四中全会再次部署全面推进依法治国，则是在这条道路上的一次历史性跨越，体现了我们党在治国理政上认识的突破、手段的创新。全会提出的新观点、新举措，必将提升国家治理体系和治理能力现代化水平，为中国特色社会主义事业提供制度框架，为中华民族伟大复兴提供法治保障。　　

　　全面推进依法治国，是深刻总结我国社会主义法治建设成功经验和深刻教训作出的重大抉择。改革开放以来，从提出依法治国基本方略，到确定依法执政基本方式；从中国特色社会主义法律体系形成，到建设法治政府、完善司法体制，中国发展的进程，也正是法治进步的过程。实践证明，什么时候重视法治、法治昌明，什么时候就国泰民安；什么时候忽视法治、法治松弛，什么时候就国乱民怨。要实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，必须更好发挥法治的引领和规范作用。　　

　　全面推进依法治国，是全面建成小康社会和全面深化改革开放的重要保障。今日中国，改革发展稳定任务之重，矛盾风险挑战之多，可说前所未有。快速发展期，面对多元利益诉求如何定纷止争，促进公平正义？改革深水区，面对多样实践探索如何划定边界，掌握改革航向？社会转型期，面对多变思想观念如何调和鼎鼐，凝聚广泛共识？越是在关键时刻，越需要发挥法治的作用，让我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。　　

　　全面推进依法治国，是着眼于实现中华民族伟大复兴中国梦、实现党和国家长治久安的长远考虑。治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大的规矩。要跳出“历史周期律”、实现长期执政，要走好“中国道路”、实现党和国家长治久安，必须以法治提供根本性、全局性、长期性的制度保障。要准确把握全会精神，深入贯彻全会决定，就需要把法治的作用和地位，放在这样的高度来理解。　　

　　这次全会提出了180多项重要改革举措，涵盖了依法治国各个方面。建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的任务，历史性地摆在了我们面前，法治中国的宏图正在徐徐展开。只有以只争朝夕的精神和善作善成的作风，落实好全会的重要精神和全面部署，才能沿着法治道路、建设法治中国，走向中华民族的伟大复兴。　　

   全面推进依法治国在政治道路上的坚定不移，并不等于重复法治建设的任务和具体目标；相反，新形势新任务下的法治建设更需要新部署、新安排。四中全会开启依法治国新起点，主要体现在以下几个方面。　　

其一，提高党的执政能力和执政水平的新起点。党的执政能力，是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。四中全会确定了依法执政原则，把依法治国作为党领导人民群众治理国家的基本方略，作为治国理政的基本方式。这“两个基本”的转折，是在新形势下执政能力和执政水平现代化的集中体现。对于科学判断形势、驾驭市场经济、应对复杂局面、总揽全局等都有极其重要的意义。　　

    其二，推进现代化建设的新起点。从十一届三中全会以来，三十多年来的现代化建设，我们一直在坚持以经济建设为中心这个根本。习近平同志指出，中国仍然处于社会主义初级阶段，仍然是世界上最大的发展中国家，发展仍然是解决中国一切问题的关键。我们面临的中心任务就是紧紧抓住和用好重要战略机遇期，全面深化改革，不断解放和发展社会生产力，推动各项事业全面发展，更好改善和保障人民生活。过去三十多年的发展在新形势下已经有了很大的不同，粗放式的发展已经不可持续，经济建设不能再以牺牲生态环境为代价，转而走向科学发展，必须通过法治克服短期化、功利化倾向，科学发展才能永续发展。在法治秩序下法治轨道内的经济建设与发展，才能够既健康又永续。　　

　　其三，全面深化改革的新起点。十八大以来，党中央把改革提到了更加突出、紧迫的议事日程。二中全会讨论了行政改革方案，三中全会作出了全面深化改革的决定。改革已成为新一届中央治国理政的一个非常重要的“抓手”。通过改革，释放经济社会内生的活力，向改革要“红利”，并由此继续推动经济建设健康发展。而要改革就会触动诸多已经形成的甚至已固化的利益格局，必须加以打破。改革进入“深水区”，必须通过法治形成更加规范有序推进改革的方式，用法治的思维和法治的方式调整利益格局，使经济社会焕发出新的巨大的活力和动力。四中全会决定强调，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，必须全面推进依法治国。法治是全面深化改革的引导和保障，全会强调全党同志要把思想和行动统一到中央关于全面深化改革、全面推进依法治国重大决策部署上来。把全面深化改革与全面推进依法治国两个放在非常突出的位置意义重大。　　

　　其四，反腐倡廉的新起点。十八大以来，反腐力度得到极大加强。受到了广大群众普遍支持和欢迎，也受到世界各国的赞誉。就反腐倡廉而言，取得了前所未有的成效，很大程度上解决了“不敢腐”的问题。但“不能腐”和“不想腐”的问题，靠惩治这一手是远远不够的。要想继续扩大反腐倡廉战果，就需要在从制度、体制、机制上解决问题。法治就是解决制度上问题的主要“抓手”。强化法治在治国理政中的基本方略和基本方式地位，强化法治在利益调整中的公平正义功能，强化法治作为底线“红线”“高压线”的作用，是反腐倡廉的基础性长远性坚硬性工程。　　

　　其五，法治体系建设的新起点。法治体系建设，四中全会决定中有两个突出特点。第一个突出特点，是明确了要形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。这五个体系的提出，是从我国法治建设事业又过去的法律体系向法治今天的法治体系的转折，开启了法治体系建设的全新的起点。第二个提出特点，是确立了坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的法治建设路径。　　

　　四中全会既坚持了中国特色社会主义法治道路这个政治方向，同时又对依法治国提出了新的目标和任务，是治国理政的大转折、新起点。 　　

   下面我根据十八届四中全会公报的内容，分四个方面解读。　　

    首先给大家简单的介绍一下，十八届四中全会公报的主要内容是什么？十八届四中全会这个公报给我们传递什么样的信息？第二就是分析一下十八届四中全会的公报在依法治国基本方略这个问题上有什么新的提法、新的认识？是过去所没有的，特别是跟十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中间，关于推动法治中国建设这一章有什么新的发展？第三个问题就是辨析一下，公报它到底提出贯彻落实依法治国基本方略有那些新的措施？这些改革措施是过去所没有的，它具有新的内涵，我们怎么样来抓住这样一些崭新的这样一些亮点，推进依法治国。第四个方面谈一谈公报它的意义。　　

    首先给大家介绍一下公报的主要内容。　　

    这一次公报关于依法治国，全面推进依法治国主要有两个方面的内容，是非常明确或者是非常清晰的。第一个是规定了依法治国，全面推进依法治国两个总的目标，那么十八届四中全会公报规定全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这里我们要看到就是跟1997年党的十五大报告，首次提出依法治国建立社会主义法治国家这个治国方略略有不同的是，那么这一次在依法治国与法治国家之间，加进了一个中国特色社会主义法治体系。为什么要这样加？实际上我们在解读党的十五大报告提出的依法治国建立社会主义法治国家治国方略的时候，我们啊实际上是把社会主义法治国家作为全面推进依法治国的一个目标。那么通过依法治国这样一个前提，来达到法治国家这样一个最终的目标。那么过去的十七年，我们对依法治国建立社会主义法治国家这样一种组合是非常熟悉的。因为在1999年现行宪法第三次修改的时候，那么在宪法第5条第1款也明确的规定中华人民共和国实行依法治国建设社会主义法治国家，那么这样一个命题，应该说在理论上还是比较完善的，但在实践中间，我们总是觉得依法治国和法治国家之间还缺少一个逻辑上的一种关联，就是你依法治国和法治国家之间也没有必然联系，你有没有科学的制度安排，你这个主要的手段是什么？所以我们经过17年的探索，那么终于得出一个结论，也就是说在依法治国和建立社会主义法治国家之间还有一个具体的道路、方式、方法那么这样一个目标，我们要做这样一些事情，依法治国是个前提，要通过建立中国特色社会主义法治体系这样一个手段，来最终实现社会主义法治国家这样一个目标。所以这次十八届四中全会把建立中国特色社会主义法治体系和建立社会主义法治国家作为全面推进依法治国的两项总目标，但这两个总目标它们的功能不太一样，那么法治体系可以看成是一个手段目标，它不是个最终的目标，法治国家是一个结果目标，这是个最终目标。那么建设中国特色社会主义法治体系，它也是为了最后来实现社会主义法治国家这个结果目标，所以我们可以看到就是十八届四中全会在确立全面推进依法治国总目标的过程中间，他是比较科学的，他把手段和目标相结合，所以应该来说十八届四中全会关于依法治国就全面推进依法治国的总目标的这个设定，我觉得是比较科学的。　　

     第二项重大的内容就是说这个目标有了，那么怎么样来实现这个目标？因为我们讲这个目标是两个方面，一个就是手段性的目标，还一个是结构性的目标，当然主要还是手段性的目标，就是我们到底现在要做什么，才能达到法治国家那个状态，结果是个状态。那么我们必须要通过大量的扎扎实实的工作，我们最后才能达到那个法治国家的这样一种状态。那么这些工作是哪些工作呢？实际上也就是建设有中国特色社会主义法治体系时要做的工作，主要是手段相关这样一些工作。那么主要是六个方面，第一个要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施。第二个就是要深入推进依法行政、加快建设法治政府。第三个就是要保证公正司法，提高司法公信力。第四增强全民法治观念，推进法治社会建设。第五是要加强法治工作队伍建设。第六就是要加强和改进党对全面推进依法治国的领导。　　

    这是六项重要的任务，也就是说要想依法治国建设中国特色社会主义法治体系，那么建设社会主义法治国家，这六项任务需要完成，它是基础。前四项任务实际上也是党的十八大所提出来的，社会主义新时期新的法治建设十六字方针的一个扩充版或者2.1升级版。那么党的十八大明确的指出就是建设社会主义法治国家，关键是要做四项工作，要科学立法、严格执法、公正司法和全民守法。那么十八届四中全会公报就把这十六字进一步细化，所以实际上前四项任务就是指立法、执政、司法和守法等方面的任务，那么在前面四项任务的基础之上，十八届四中全会对全面推进依法治国又提出两项重要的任务，第一个要加强法治工作队伍建设，大家注意这个“治”是三点水的治，这个过去在党的文件中间是没有的这样提法治工作，这样工作应该说是非常重要的，而且不仅仅是一项工作，而且队伍建设。第二个就是加强改进党对全面推进依法治国的领导，这也是十八届四中全会最新确立的，全面推进依法治国的重要任务，这就把党对依法治国的领导放在一个非常高的一个层次。那么我们可以看到就整个十八届四中全会他这个公报，所确立的依法治国总的这样一种行动纲领和基本的理论框架都是围绕着六项任务来展开的，所有的内容都是六项内容的一个具体化。 　　

     下面讲一讲与公报相关的第二个内容，因为大家都比较关心这个公报。在公报之前，十八届三中全会曾经审议通过了中共中央关于全面深化改革若干重要问题的决定，在这个决定里面有关于推进法治中国建设这一章，这里面有很多改革举措，所以就是大家，不管理论界还是实务界社会公众对于十八届四中全会都有一种特别的期待，因为这个全会要以党的文件的形式，第一次就依法治国这样的主题，做出全面这样一种总结、概括和部署，大家希望看到公报它目前所体现出来的决定中间，关于依法治国基本方略上面有什么新的认识，就是跟过去相比，特别是跟十八届三中全会通过的决定相比，在一些重大理论问题上有没有新的认识，我觉得这个是大家比较关心的。　　

     我觉得有这么六个方面是值得我们关注的。　　

     第一个就是在依法治国指导思想方面，有了很大的变化，指导思想有三项思想，指导思想变成了四项，由三变四，也就是这两天新闻媒体讲的由三变四指导思想。那么所谓由三变四呢，就是过去我们在强调全面推进依法治国的过程中间，要有个指导思想，一般我们的表述都是以邓小平理论、三个代表重要思想和科学发展观为指导，然后在全面推进依法治国。那么这一次十八届四中全会的公报，它把指导思想三项内容变成四项内容了，也就是说在以邓小平理论、三个代表重要思想和科学发展观为指导之后，又加上要深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，这样的话我们可以看到就是你全面推进依法治国，他的指导思想，它就变成四项了，所以这应该来说是透过十八届四中全会公报所反映出来，就是我们整个执政党在全面推进依法治国这个指导思想上面的一个变化和发展，也反映了我们在依法治国基本方略理论方面的一个提升。　　

     第二个新的变化，就是关于党的领导与依法治国的关系上面有新的认识。那么在党的十八届三中全会通过了关于全面深化改革若干重大问题的决定中间，那么对党的领导依法治国这个关系这个论述，那么它没有从总体上来论述，它仍然是比如加强党对立法工作的领导，那么加强党对司法工作的领导，那么还有党也要保证执法。那么特别是这个中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，在起草和讨论、征求意见过程中间，也就是说在征求意见稿的中间，对党的领导与依法治国关系的表述，还没有像现在我们看到的十八届四中全会公报所进行这样一种表述更加全面。那么在决定初稿中间他的表述也是分散的，就是党对依法治国工作领导，它是表现在立法方面的领导，对司法方面的指导，还有在执法方面，保证执法等等。全会公报它就不一样，它有一种质的提升，全会强调党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治的最根本的保证，我们要把党的指导贯彻到依法治国全过程和各个方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验，这里就可以看到这种全会的表述，它就是一种新型的表述，它把党的领导它就不仅仅是对依法治国的某个方面，也不仅仅对立法或者司法，而是要把党的领导贯彻到依法治国全过程和全方面，这就是说党的领导与依法治国它是无缝对接，不存在依法治国领域不能实现党的领导这样一个方面，所以党的领导应该是涉及到依法治国所有的领域，所以全会公报就强调指出，党的领导是全面推进依法治国加快建设社会主义法治国家最根本的保证，必须加强和改善改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程，坚持依法执政，各级领导干部要带头遵守法律，带头依法办事，不得违背违法行使权力，更不能以言代法，以权压法，徇私枉法等等，要健全党领导依法治国的制度工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序，加强全面推进依法治国统一领导，统一部署，统筹协调，完善党委依法决策机制等等。这就可以发现，就是十八届四中全会对党的领导怎么样贯彻到依法治国的全过程，各个领域，做了比较精确的描述，这样也使得我们对党的领导与依法治国的关系有了新的认识。　　

     第三个十八届四中全会公报，它有最大的特色和亮点，新认识，就是第一次以党的文件的形式正式的提出了中国特色社会主义法治体系这个概念。全会公报提出的依法治国两个总的目标，中间就有一个叫建设中国特色社会主义法治体系，这里是治理的“治”，不是制度的“制”。那么我们可以看到实际上早1997年党的十五大报告中间就明确的提出来要到2010年底基本实行中国特色社会主义法律体系，那么这里是法治体系，很显然从法律体系到法治体系，这是经过了17年的发展时间。那么法治体系很显然它不同于法律体系，法律体系主要是指静态的法律规范体系，而法治体系它就不仅仅包括法律体系还包括就是这个法律怎么来实施，实施过程中间怎么来监督，怎么来保证法律的实施等等，所以法治体系是一个更加广义的概念，它也是依法治国的一个重要内涵。那么应该来说，就是十八届四中全会公报，它并没有对什么是中国特色社会主义法治体系做出一个明确的定义，它没有像十五大报告当中讲依法治国是在中国共产党领导下等等，它有一个“是”，“是”就有一个定义。十八届四中全会公报中间没有说中国特色社会主义法律体系是，“是什么”没这样说。而从三个不同的角度对中国特色社会主义法治体系的基本特征做了描述，它是通过系统的不同角度不同方位，描述中国特色社会主义法治体系的特征，从而形成一个整体意义上的社会主义法治体系这样一种概念。 　　

     那么主要是有三个方面，来对中国特色社会主义法治体系这个概念做全面的描述。第一个根据法治过程，它的不同的要素提出了法治化的要求。我们讲一般来说，法治过程它是一个动态与静态相结合的过程，它包括静态的法律规范也包括动态的如何来实施法律，保证法律的实施等等这样一个过程。十八届四中全会实际上首先认为具有中国特色社会主义法治体系，它应该把这种体系化的要求落实到法治不同的过程中间去，那么法治的要素要体系化，这样的话整个这个法治在于体系化，那么全会也提出全面推进依法治国总目标是建立中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系，高效的法治实施体系，严密的法治监督体系，有利的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政，依法行政共同推进，坚持法治国家法治政府法治社会一起建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系、治理能力的现代化，我们可以看到十八届四中全会公报，它首先对社会主义法治体系的特征，做了一个法治过程各个要素要体系化这样一种要求，对社会主义法治体系的特征做了一种描述，就包括了五种体系，就是完备的法律规范体系，高效法治实施体系，严密法治监督体系，有利法治保障体系和完善的党内法规体系。　　

     值得注意的是