关于淮阳县人民政府机构改革和管理体制　　

运行中存在的问题及建议　　

　 　

中共周口市委机构编制委员会办公室:　　

按照《河南省机构编制委员会办公室关于深入开展市县政府机构改革调查研究的通知》（豫编办[2008]221号）文件精神，淮阳县编委办公室组织人员对县政府所属18个行政机构 14个副科级以上事业单位进行了深入调研，现就政府机构和管理体制运行中存在问题及建议报告如下：　　

一、   淮阳县基本情况　　

淮阳县古称宛丘、陈、陈州，位于豫东平原，辖21个乡镇场，497个行政村,耕地面积163万亩，现有人口134万，是典型的农业大县，现为国家级贫困县、全省26个加快城镇化进程重点扶持县。淮阳文化底蕴深厚，具有6400多年的历史。境内景点星罗棋布，名胜古迹多达260多处，历史人文景观太昊陵为全国十八大名陵之一，现为国家级aaaa级风景区。2008年，淮阳县被评为中国旅游强县，河南省8个文化改革发展试验区之一。　　

二、我县政府机构改革成效和现状　　

     自90年代以来，我县先后进行了二次较大的机构改革。第一次机构改革是1996年的机构改革，按照政企、政事分开的原则，以转变职能为重点，合理精简机构和人员，提高效率，合理划分职责和权限的目的。第二次机构改革是2002年的机构改革，按照有利于加强党的领导和促进政府职能转变，有利于精简机关工作人员，提高工作效率的原则进行改革，以达到形成结构合理、关系协调、职责清晰、管理科学、精干高效的党委部门运行机制；逐步建立适应社会主义市场经济体制的廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。通过两次机构改革，进一步转变了政府职能，改善了政府管理方式和手段，合理设置了机构，理顺了部门之间的职责关系，大幅精简了人员编制，优化了干部队伍结构，改进了机关作风，有力地推动了经济社会的发展，积极推进了政府由管制型向服务型，由经济建设型向公共治理型政府的转变。通过两次改革，特别是通过2005年县直部门整合和深化与完善乡镇机构改革后，县直工作部门撤消合并14个，县乡镇党政机关领导职数精减106名，精减行政编制172名，精减行政人员203名。目前，淮阳县现有政府机构25个，政行政编制421名，现有行政人员523名；直属事业单位14个，编制838名，实有人员1008名。　　

三、当前我县政府机构管理体制运行中存在的问题　　

历次机构改革取得的成效是肯定的，但政府行政管理体制在运行中仍然存在着诸多与经济社会发展变化不相适应的方面，主要体现在：　　

（一）政府职能运行未能完全适应市场经济发展的需要。一是直属事业单位行政化倾向严重。由于行政机构限额问题，有些承担行政职能的机构列为县政府事业单位进行管理。如县安全生产监督管理局、农业机械管理局、人民防空办公室。二是政事尚未完全分开。县乡各类事业单位本是政府兴办的为社会提供公益性服务的组织。然而，一些事业单位承担了部分行政职能，成了主管部门的延伸，使行政部门和事业单位虽然在机构编制管理上是分开了，但实际上工作职能却没有完全分开。三是政社没有彻底分开。由于社会中介组织发育不完善，本应有中介组织解决的事项，没有完全投入到市场经济运行中，许多本来应该用法律手段，或者通过社会中介组织来解决的问题，仍依靠行政手段来管理，如土管部门所属的地价评估服务机构，人事局所属的人才交流中心等，把过多的社会责任和事务矛盾集中到政府身上，造成政府职能越位。　　

（二）个别机构管理体制不理顺。一是县交通局与县公路管理局的管理体制不理顺。县交通局为县政府组成部门，依照市机构设置，县公路局为县政府直属事业单位，正科级规格。由于县公路局机构相对独立，交通局、公路局在行业管理和业务管理上存在着不协调的问题。二是当前的文化旅游体制不能适应改革发展的需要。由于淮阳县近年来实施“旅游带动”战略，旅游开发力度加大，文化旅游产业发展迅速，旅游业已成为淮阳的支柱产业。根据省委、省政府《关于设立河南省文化改革发展试验区的通知》（豫文[2008]195号）文件精神，要求淮阳县“以羲皇文化为核心，将文化资源与龙湖水域开发相结合，打造全国知名的中华人祖文化旅游试验区”。文化旅游资源开发工作日益繁重，现行的文化旅游管理体制已不适应当前淮阳旅游业发展的需要，并在一定程度上制约了淮阳旅游资源的整体开发和利用。　　

（三）职能交叉，事权不明确　　

1、部门之间职能交叉。一是一些综合管理工作涉及部门多，难以形成有效的管理体制。如城市管理工作涉及到县城管、工商、公安、交通、卫生、环保等部门，各部门的职责交叉、责任不够明确，管理体制不健全，责任追究机制难以形成，出现了互相推诿、以收代管、以罚代管、只审批不管理等现象。二是一些相关部门职能交叉，出现推诿扯皮现象。如县建设委员会与县水利局在水资源管理，县农机局与县质量技术监督局、工商局在农机打假，县建设委员会与质量技术监督局在建筑构件监督管理，商务局与卫生局、技术监督局、工商局、食品药品监督管理局在食品监管等方面存在职能交叉问题。　　

2、行政审批权在层级之间分配不合理。应该下放的审批权力没有下放，一直集中于市直以上职能部门，县一级缺乏相应的自主权，增加了审批层次和审批环节，降低了行政效率。如人事部门的专业技术人员资格证发放，工人技术等级证发放，卫生部门的护士注册审验，安全生产管理部门的安全生产许可证发放，安全生产经营许可证发放等。　　

（四）事业编制少，人员结构不合理，执法机构繁杂。一是事业单位编制少。由于我县大多事业单位编制一直沿用80年代、90年代核定的编制，编制数额远远不能适应当前新的工作需要。同时，由于编制少，财政部门拔付经费相对不足，造成单位人员经费紧张，压力大。如淮阳县农业机械管理局所属3个事业单位，1986年核定事业编制21人，现有人员127名。二是人员结构不合理。经调查发现：部分事业单位人员结构不合理，存在着工人多，专业技术人员少的问题。以淮阳县国土资源管理局所属事业单位为例，局所属事业单位共120人，工人身份人员多达88人，工勤人员比列为73.3%。三是执法机构繁杂。淮阳县25个行政机构中，设立事业执法机构的多达18个，占机构总数的72%。　　

四、当前我县行政管理体制存在问题的主要原因　　

    （一）政府职能转变还不到位。由于体制转轨的复杂性和改革的渐进性，政府职能转变的任务仍然繁重。一方面，政府管了一些不该管、管不好、管不了的事，仍存在着宏观管理“微观化”、“以批代管”、“以罚代管”等问题。另一方面，有些该由政府管的事却没有管到位，特别是社会宏观管理和公共服务方面还比较薄弱。政府职能转变缓慢，制约着行政管理体制改革的继续深化。　　

（二）个别单位有本位主义思想，缺乏大局观念。一是个别单位领导为强调本部门和本单位工作的重要性，不能从深化行政管理体制改革的大局出发，没有在加快职能转变，改进管理方式，整合资源上下工夫，而是要求因人设机构，因事设机构。二是部分上级行政主管部门以各种名目干预下级机构设置。三是一些行政主管部门把事业单位作为自己的自留地，不愿意将事业单位独立出来，致使政事不分问题长期得不到解决。　　

（三）干部人事制度不适应科学发展观的要求。长期以来,我国政府机构事实上存在着“能进不能出，能上不能下”的现象，机关和事业单位成为解决就业和享受政治待遇的“凹”地。一方面，事业单位存在着人浮于事、人满为患的情况,另一方面，人员结构比例失衡，存在着工勤人员多,业务人员少的现象，致使事业单位人员整体素质下降。　　

（四）事业单位机构改革和人事制度改革滞后。由于事业单位人员多，涉及面广，矛盾错综复杂，是改革的难点。虽然事业单位经历了几次改革，但成效不大，问题越积越多，矛盾越来越大。　　

（五）监管措施不到位，查处力度不够。由于体制和机构编制工作法制不健全等原因，现行的机构编制监督管理办法在实际操作过程中实施困难多，阻力大，没有完全形成相关部门相互配合的监督制约机制，违犯机构编制的行为不能得到有效查处。　　

五、深化行政管理体制和机构改革的意见和建议　　

   行政管理体制改革是深化改革的重要环节，要按照十七大提出的建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，努力构建权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。针对我县在行政管理体制运行中存在的问题，提出如下改革建议：　　

      （一）加快推进政府职能的转变，建设服务型政府。政府职能的转变就是政府要在全面履行职能的同时，突出社会管理和公共服务两个重点，加快推进由管制型政府向服务型和公共治理型政府转变。转变政府职能的关键是实行政企、政事、政社分开。只有把不该由政府管理的事项转移出去，才能把该由政府管理的事项切实管好。         　　

      （二）进一步理顺职权关系，完善行政运行机制。通过改革，进一步理顺上下级政府之间、政府部门之间的职能交叉、权责不对等关系。一是要坚持权责一致原则，理顺市县政府责权关系。按照现代市场经济的发展要求尽可能地将权力予以下放，不宜过多地集中在上级。管理权应依职能范围确定，凡下级政府能够管理的应交给下级政府工作部门审批。二是做好相关职能的调整理顺工作。凡是一个部门能承担的职能，调整为一个部门负责，必须由几个部门共同承担的职能，明确主次，确定牵头部门，使政府各部门的工作紧密衔接而又不彼此重复，避免职责交叉现象。　　

       （三）整合现有行政资源，合理设置机构。 一是合理设置政府机构，科学配置人员编制。按照党的十七大“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”的要求，自上而下地整合分散和职能相近的行政机构，避免交叉和重复设置，将外部协调转为内部协调，从而降低行政成本，提高行政效率。二是要按照市场经济对政府职能的需求变化，及时调整政府职能配置、人员编制及部门设置。整合现有机构编制，综合设置行政执法机构，提高行政执法能力。　　

（四）加快推进事业单位机构改革。一是按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，针对不同功能和特点的事业单位进行分类指导、逐步推进改革。将承担行政职能的事业单位，逐步转为行政机构或将行政职能移交给相应的行政机构；对主要从事公益服务的事业单位，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管。二是事业编制管理应参考当地经济总量、人口、地域和社会事业的发展等因素，及时进行调整。三是把机构改革和深化干部人事制度改革结合起来，强化竞争机制，科学调整现有事业单位结构布局和人员结构比例，建立监管有度，人员进出有序，灵活多样的人员管理体系，优化队伍结构，提高整体素质，使其适应当前形势发展的需要。　　

       （五）进一步深化行政审批制度改革，提高行政效能。　　

一是以法律法规为依据,自上而下，与“三定”方案紧密结合，同步清理精简行政审批事项,合理减少审批环节。二是对一些确需保留的行政审批事项,要建立健全监督制约机制，并合理划分和调整部门之间的行政审批职能,简化程序，减少环节。三是对涉及几个部门的行政审批,应当由主要负责部门牵头，会同其他有关部门共同研究后办理。通过清理行政性审批事项,进一步规范政府行为，实现行政效率“提速”,优化投资环境。　　

（六）机构改革要因地制宜，不搞一刀切。政府机构改革要结合当地实际，根据当地经济发展的需要，灵活设置机构。为发挥我县文化旅游优势,整合现有旅游资源,按照省委、省政府关于设立文化发展改革试验区的要求，建议成立“淮阳县文化旅游改革发展试验区管理委员会”,挂淮阳县旅游局的牌子，统一管理全县的文化旅游资源，全面负责全县景区内的旅游资源开发利用工作。　　

（七）加快机构编制的法制化进程，强化机构编制管理。近几年来，机构编制立法工作取得了突破性进展，加强机构编制管理已经引起各级党委政府的高度重视，但违犯机构编制法律法规的现象时有发生。机构编制部门应加快机构编制的立法步伐，加大宣传力度和机构编制查处力度，研究制定与相关部门协调配合措施，建立统一的协调监管机制，全面推进机构编制法制化管理进程。