充分履行政协职能  加强行政监督制约　　

［内容提要］ 本文主要阐述了加强政协对行政权利的民主监督的必要性和现实意义，并对履行政协民主监督职能的现状及应采取的措施作了粗浅的分析。 　　

［关键词］政协  监督  必要性  现状  措施　　

政治协商、民主监督、参政议政，是人民政协的三项主要职能。这三项职能的履行情况，直接关系到人民政协在我国政治生活中的影响和作用的发挥，关系到人民政协任务的实现。本文就政协如何履行民主监督职能，加强行政监督制约作一些粗浅的探讨，以期引起更广泛的讨论和研究。　　

一、加强政协民主监督必要性 　　

政协民主监督，是指政协组织及其成员对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。政协履行的民主监督是一种广义上的行政监督，在我国现行的行政监督体系中属于行政外部监督中的政党监督。　　

人民政协是中国人民爱国统一战线组织，它的基本职能之一就是进行民主监督。在新的历史时期，人民政协立足本职，不断提升履行职能的质量和水平，进一步强化对行政权利的监督和制约更是十分必要的：　　

（一）它是体制转轨和社会变革时期的特殊需要。政协对行政监督的客体主要是行政权。目前，我国正处于体制转轨和社会变革的特殊历史时期，行政权力呈现出以下几个特点：　　

 1、体制转轨容易产生行政权力真空。我国目前进行的改革开放是一个旧体制和新体制彼消此长的渐进过程。在这一过程中，必然会出现两种体制都在发挥作用，又都不能有效地发挥作用的现象。一方面，旧体制的权力格局和体系被打破，但其运转的惯性仍然存在；另一方面，新体制的权力格局和体系正在形成，但还很不完善。新旧体制共生共存的局面，既会产生很大的摩擦和冲突，又会在权力设定和运行上造成新的空隙，使政治、经济和社会生活呈现出暂时和局部的管理无序状态。　　

2、体制转轨容易引发行政道德失去规范。在体制转轨和从传统社会向现代社会转型的发展过程中，必然伴随着全体公民、包括国家公务员价值观念的巨大转换，即从计划经济下的权力经济、无偿调拨、集权、人治、官本位等观念向市场经济下的公平竞争、等价有偿、民主、法治、效率等观念的转变。在这一过程中，绝大部分国家公务员完成了从旧观念向新观念的升华，但也确有少数公务员被新旧体制交错所提供的腐败机会击倒，引起行政道德严重失范。如果我们不对少数公务员行政道德失范引发的严重消极腐败现象予以高度重视，不坚决铲除造成公务员腐败的体制性土壤，就有可能导致整个社会的严重腐败和严重动荡　　

3、体制转轨容易造成行政权力滥用。防止行政权力的滥用依赖于编制严密的监控制度之网，这是关键。在体制转轨过程中，计划经济体制下的监控制度已经大部分失效，建立在相应基础上的行政道德也已不完全适用；而市场经济体制下的监控制度和行政道德还没有完全建立；这就为行政权力滥用提供了条件、便利和借口。　　

4、体制转轨容易导致行政责任缺失。没有法律责任规定的法律不是法律，不承担责任的行政机关不是一个负责的行政机关。但在从计划经济体制向市场经济体制转轨，从人治行政向法治行政转变的过程中，由于法律制度不健全，导致一些行政机关只享有权力，不承担责任。　　

正是由于这一特殊历史时期行政权所表现出来的特殊性，所以必须要求政协更好地履行民主监督职能，加强对行政权利的监督制约。　　

（二）它是巩固和发展我国广泛的爱国统一战线的需要。统一战线是我国革命的三大法宝之一，在民主革命时期，我国党靠它团结广大人民群众战胜了帝国主义、封建主义和官僚资本主义，夺取了全国政权，建立了新中国。在社会主义建设阶段，虽然统一战线的性质和政治基础发生了变化，但它的巨大作用仍然不可忽视。邓小平同志指出：“在我国新的历史时期，我们的革命的爱国的统一战线也进入了一个新的历史发展阶段。统一战线仍然是一个重要法宝，不是可以削弱，而是应该加强，不是缩小，而是应该扩大……新时期统一战线的任务，就是要调动一切积极因素，团结一切可以团结的力量，为在本世纪内把我国建设成为现代化的社会主义强国而共同奋斗，还要为促进台湾回归祖国，完成祖国统一大业而共同努力。”（见《邓小平论统一战线》第163页，中央文献出版社1991年10月出版）。因此，我国宪法序言中明确规定：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”党的十五大报告也明确要求“坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度。”“巩固和发展广泛的爱国统一战线。”而要巩固和发展我国广泛的爱国统一战线，就必须坚持中国共产党同各民主党派“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针。人民政协作为我国最广泛的爱国统一战线组织，其民主监督职能正是贯彻这一方针的要求。 　　

（三）它是我国发展社会主义民主政治的需要。中共十六大报告明确提出“发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标”。社会主义民主政治的内容十分丰富，它既包括民主选举、民主决策、民主管理，又包括民主监督；既包括国家政权机关内的民主和广大基层的民主，又包括统一战线内的民主。人民政协是我国社会主义民主政治的重要形式，它人才集聚，联系广泛，具有广泛的代表性和包容性，实行以协商讨论和批评建议为主要形式的民主监督，具有自己独特的优势和作用。坚持并不断完善这种民主形式，是发展社会主义民主政治的必然要求和重要内容。江泽民同志指出：“人民政协五十年不平凡的发展历程，可以归结为两大主题：团结和民主。在中国共产党的领导下实行团结和民主，是人民政协性质的集中体现，是人民政协产生和发展的历史根据，是人民政协继往开来的方向和使命。”他要求“这两大主题应继续贯穿于人民政协的全部工作中”，希望“人民政协坚持发扬民主，在推进有中国特色社会主义民主政治建设中发挥积极作用。”（见1999年9月22日江泽民《在庆祝中国人民政治协商会议成立五十周年大会上的讲话》）。　　

（四）它是推进依法治国方略的需要。中共“十六大”报告深刻揭示了党的领导、人民当家作主和依法治国之间的内在联系，明确指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”《中华人民共和国宪法》第五条第一款明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。依法治国，不但包括要完善立法、公正执法和司法、严格守法，而且还要完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制，形成完整的法律监督体系。社会监督是整个法律监督体系的基础，它具有监督力量雄厚、监督范围广泛的特点。政协的民主监督是一种特殊的社会监督，它不但监督层次高、监督的内容重大，而且是依靠组织的力量进行监督，可以下通各界，上达中央。因此，政协的民主监督在国家整个法律监督体系中具有独特的优势和作用。把政协的民主监督搞好了，可以强化整个法律监督体系，推进依法治国方略的实现。 　　

（五）它是加强党的执政能力建设的需要。发挥民主党派和无党派人士的监督作用，是民主党派参政议政的主要内容和坚持共产党的领导的多党合作和政治协商制度的重要环节。中国共产党处于领导地位，需要接受广大人民群众包括民主党派和无党派人士的监督，以发扬民主，广开言路，鼓励和支持他们对党和国家的各项工作提出意见、批评和建议。这种监督是一种民主监督，它与党内监督、法律监督、舆论监督相比更具有广泛性、科学性、超脱性和灵活性；它能够发挥人民政协“综合人才库”的作用，各民主党派和无