近年来，南京市在市委、市政府新任领导提出的“加快发展、富民强市”战略目标的号召下，秉承江总书记“三个代表”重要精神，正掀起一场轰轰烈烈的城市现代化建设开发的大会战。以城建拉动内需、以开发促进地方经济跨越式发展已成为我市在新世纪加速赶上兄弟发达城市、全面提升城市经济总量与活力的重要发展思路。然而必须看到，在整体经济蓬勃发展的同时，房地产建设领域仍然存在着相当一些不和谐因素：房地产交易关系紧张、诚信度不断滑坡，产业政策连续性弱、矛盾冲突重重，管理工作规范性、透明性急待增强，产业发展环境尚未完全优化，行政执法与司法活动的服务性与保障性有待提高……凡此种种，无不在干扰着我们经济建设事业的稳步前进。因此，在当前的经济形势下如何紧密联系司法活动的实践态势，抓紧总结审判经验与诉讼规律，确保通过公正高效的审判活动和科学合理的司法建议等有效途径切实优化规范我市房地产建设环境，促进地方经济的跨越式发展，无疑已成为司法为经济建设服务的具体举措，是我们审判部门亟需进行的调研课题。在院党组的统一部署下，我庭作为房地产专业审判的业务部门，针对2001年度城市开发涉案纠纷的审理情况，结合我庭指导的各区县法院相关民事审判部门工作状况，对我市城市现代化建设过程中产生的法律社会问题展开专项调查，提出报告如下： 一、城市现代化建设中相关涉案纠纷的数据分析

    我庭2001年度共收案件一审106件，二审487件，其中城市现代化建设开发的相关法律纠纷分别为79件和453件，囊括建筑工程施工合同、房地产投资开发、房屋买卖租赁、土地使用权纠纷、相邻关系纠纷等诸多法律关系，涉及上至市政开发、党政机关管理活动、企事业经营建设下至普通市民日常生活的方方面面，牵连着城市建设与经济发展的基本脉动。就其基本数据来看，呈现出较普通民事案件所不同的独有特点。
    1、涉案类型呈现不平衡状态




    建筑工程施工合同纠纷、房屋买卖与租赁纠纷、开发房地产合同纠纷作为主要涉案纠纷，占据了总涉案数的二分之一强。其中，建筑施工合同纠纷在一二审中均占有较大比重，一方面反映了我市当前建设规模量不断放大的上升趋势，另一方面也说明建筑活动及相关交易急待规范的严峻现实。而二审中房屋租赁、买卖、迁让案件多发易发的数据则在显示我市市民相关法制意识大幅度增强的同时，表明了房地产一二级市场监管力度不够，尚未形成良性有序的交易环境，仍处于诚信度较低、秩序较为混乱的初级发展阶段，易于引发法律纠纷与社会不安定事件。由于这方面情况直接关系到人民群众切身利益乃至经济发展与社会稳定的大局，应引起我们足够的重视。

　　2、涉案主体类型出现多元化发展




　　就涉及主体来看，除传统的房屋租赁、房屋买卖、房屋迁让案件中涉及个人数量较多以外，随我市城乡居民收入水平的稳步上升，个人房屋装潢、装修纠纷由于相关规范及管理的滞后也日益增多，较往年同比增长35.6％。此外，一个较为特殊的数据是建筑施工合同纠纷中涉及个私经济的案件数达47件，突出地表现出当前建筑领域中混合制经济旺盛的投资经营活力与亟需规范引导的现状。

　　3、二审案件呈现地区分布特性。




    排除一二审法官法律适用的主观差异因素，二审案件的分布与比例在相当程度上印证了法社会学中的“撒夫尔定理”──“诉讼发生系数与经济发展指数成正比”。鼓楼、玄武等五城区的二审案件量占了2001年全市法院二审案件的72.2%，显现地表明了主城区内城建经济活动的活跃性，同时反衬出我市当前郊县经济发展规模与建设步伐相对缓慢的不争事实。在此基础上，各区县由于自身经济环境的不同与发展态势的差异，导致二审房地产案件依原审地区的不同而呈现较明显的区域特性。如玄武、鼓楼区由于经济活力较强特别是居民平均收入及个私经济发展规模较发达，房屋买卖、租赁、装潢纠纷案件量明显较其他区县为多；江宁区作为正处于建设开发高潮中的新城区，建设施工合同纠纷与商品房买卖纠纷则成为其主要上诉案件的类型；又如秦淮区地处城南老区，人口众多，居民居住条件普遍较为紧张，反映在房地产纠纷上则是房屋迁让二审案件数居高不下，在全年二审案件总数66件中就达38件，占57.6%，从而折射出较大的地区差异。

　　4、审结方式体现人文和解性增强



　　就审结方式来看，一审调解率平均达21.7%，而二审改判率降至13.6%，调解与撤诉比例则达到27.6%，均优于普通民事案件的相应比率。这一定程度上是由于房地产案件的政策适用性极强，当事人的利益冲突在有效的政策指导下其矛盾得以钝化，同时也表明了我市法院在相关诉讼活动中较好地秉承了民事审判的宗旨与原则，充分考虑并有效运用了司法活动的法律指引与政策导向功能，“定分息争”的司法目标得到了较全面的体现，全市法院系统的法律统一适用性也得到相应提高。

　　二、当前城市现代化建设中应着重应对的焦点问题

　　（一）亟待进一步整顿规范的房地产建筑市场
　　如上述调查数据显示，建筑工程施工合同纠纷历来是房地产案件的重头戏，涉及工程价款结算、工程质量认定、工程分包协议等大量利益纠葛，并往往牵连出工程施工损害、拖欠施工工资乃至建筑物塌坏伤人等众多相关纠纷，是司法调控的重点对象。应该说，对照早些年我国建筑领域混乱重重、恶性竞争激烈的失控局面，1997年建设部开始全面整顿建筑市场后已有了较大改观，但现状仍未得到根本好转，具体表现为：其一，建筑市场上建设方与施工方的不平等地位仍处于过度扭曲状态，施工方为承接工程项目不惜一切手段，或是不合理压低工程价格、或是应建设方要求垫付建设资金，其结果往往造成施工方为保证利润而通过偷工减料等方法来降低成本，从而难以保证工程质量而引发纠纷；抑或施工方因垫付资金造成资金大量匮乏而采用拖欠供货方、承揽方价款或拖延决算的方法来缓解资金周转的压力，从而导致双方因工程款给付问题产生人为纠纷。其二，建筑企业业务管理不规范，违法经营情况表现突出。我国建筑领域法律法规及《合同法》均对工程主体施工、分包等行为作出明确规定并明令禁止建筑工程转包，但当前建筑市场上层层转包、无相应资质施工队伍挂靠营业、分包第三方以承包方名义作业施工等公然违法经营行为屡屡出现。这些不规范作不仅在相关问题出现时造成相互推诿、债务悬空的人为纠纷，更由于层层转手、层层牟利而极易激发工程发包方、承包方以及施工人员之间的矛盾，带来工程质量瑕疵或不合格隐患甚至群体性纠纷、集团上访等不安定因素，危害极大。其三，工程结算不到位，规范性差。由于建筑工程施工合同的特殊性，工程量经常处于不确定状态，加之在货物交接中大多数当事人仍习惯于沿用行业惯例进行交易，手续完备性较低，为之后的工程决算带来隐患。不仅如此，相当数量的建设企业或是出于无力支付或是出于恶意普遍拖欠工程款，造成当前建筑行业内较为严重的三角债务现象，形成恶性循环，不仅引发大量法律纠纷，更极大地制约了我市建筑领域的健康发展，也在一定程度上影响到我市招商引资的投资开放环境。

　　（二）应予反思与利益重构的城市房屋拆迁进程
　　城市房屋拆迁管理，是城市现代化建设的一项基础性工作。从1991年以来，我市政府围绕城市房屋拆迁在政策法规建设方面进行了卓有成效的工作，特别是新一届市委市政府领导上任以来，大力倡导以城建促发展的战略思路，直接导致我市城市面貌发生了日新月异的变化，我市投资环境、居住水平都进一步得到改善与提高。然而，近几年轰轰烈烈的拆迁大潮同时也暴露了相当程度的问题与弊端，值得我们认真反思。
　　首先是违章建筑现象。拆迁工作作为城市新一轮规划建设的先头任务，直接面对的就是历史遗留的众多违章建筑问题。违章建筑，从我庭调查来看一般包括机关、企事业单位未经规划用地许可又未经工程建设规划许可的自行搭建、个人非法搭建的棚屋、简易房与出于多获拆迁补偿金的非法目的而临时突击搭建的简易棚屋、厂房等三类。其中第一类又多见于机关、学校、企事业等单位临街墙体自行出租开店，按规定应由建设部门审批，但由于机关等单位决策人治因素的干扰，该类规章制度鲜有得到全面执行，正是这种项目审批的无力性为违章建筑的滋生提供了适宜的土壤。在我市最近一轮整体规划拆迁工作中，上述房屋的承租人、搭建人则因其既得利益受到剥夺而诱发相当的滋扰。虽然该类纠纷由于有绝对的法定处理依据而很少诉诸司法，但毕竟反映了我们工作中本不应有的空白与漏洞，给城建工作造成人为的阻碍。而后两类违章搭建则从反面映射出我市市民法制观念淡薄、长期行政执法过程中自由裁量过大、时有对违法违规姑息放任的不良现象。正是由于我们的日常工作中对上述违章搭建现象未能做到常抓不懈、严格执法，导致拆迁工作迫于时间和任务的压力而难免妥协补偿了一些违章建筑，进而产生恶性循环，助长了部分素质不高的群众突击搭建愈演愈烈之风，为城市拆迁管理与新城建设带来不应有的压力与代价。
　　其次，就拆迁管理政策本身来看，我们认为，与拆违行动中遇到的阻碍相比，拆迁政策本身的缺陷与弊端更具有较大的负作用。一是相关拆迁政策尚不够统一协调。尽管我市从1991年的8号令《南京市城市房屋拆迁管理办法》开始，历经166号令、180号令直至2001年底的203号令，几经修改与完善，已转为全面推行单一货币补偿拆迁安置，较好地贯彻了国家住房制度改革精神，但众多拆迁办法与政策规定之间仍具有相当的差距与冲突，在不同时期、不同地区之间的拆迁安置工作中引发了不小的纷争。如2001年国务院新的拆迁条例出台以及市政府203号令施行后，玄武门地铁拆迁仍然使用市政府23号通知，两种拆迁补偿办法差距甚大，直接导致动迁难度大，纠纷易发多发。又如市政府203号令明确将江宁区排除在外，导致江宁区在拆迁工作中只能继续沿用1996年的64号文《江宁县房屋拆迁管理办法》。由于我市在旧有拆迁办法基础上改动较大，造成两文件之间在执行程序、补偿标准、对拆迁人的界定范围等问题上产生明显差距，引发被拆迁人强烈不满，在拆迁工程中或聚众上访、或抗拒拆迁，不仅给司法部门带来极大困扰，也给我市整体规划拆迁工作造成应性滞碍。二是现行拆迁政策不尽然合理。其一，《南京市房屋拆迁补偿、补助价格标准》中关于五、六级区位的补偿标准差距过于悬殊，远远高于其他区位补偿的级差。而如雨花台区等郊区因土地区位多属于五、六级，补偿价款相差过大，拆迁工程中经常由区位界定纠纷频发相关案件。其二，以区位作为房屋的单一拆迁补偿标准似尚有待商榷。考虑到拆迁补偿款在很大程度上将是拆迁户购置新房的重要资金来源，而现在商品房价格的制定则并不是完全根据区位划分，环境、学区等因素在房价中往往占很大比重。以月牙湖地区为例，根据区位划分勉强可列入四级，但该地区商品房价格如湖畔之星小区等起售即为6780元／平方米，甚至比上海路、华侨路一带中心地区的房价都高出一截。可见，在考虑区位补偿标准划分依据的同时，对于环境、学区等房屋外附加值的考虑应当提上相应的工作日程。三是关于弱势群体的特殊利益保护问题。在拆迁工作中，往往会涉及到一些贫困户，依他们微薄的收入加上拆迁补偿金很难在原来的地方甚至郊县购买到适合自己全家居住的房屋，对于一些长期居住公房的困难家庭这一问题就显得更为严重。虽然市政府在雨花和栖霞划出专门地块用于经济适用房的建设，以缓解这部分人的购房压力。但是，从房屋拆除到入住新居期间的过渡费用随着商品房价格的飞升，出租房、居住权都在上涨；对于靠租住公房生活的人而言，一千余元的经济适用房也还是难以承受。如任此问题存在并发展，无疑会造成社会安定的隐患，也难免继续产生更多的法律纠纷。

　　最后，在拆迁政策的执行过程中，由于政策的稳定性与公开性不够等主客观原因，也导致某些拆迁安置工作出现不应有的异化问题。在我庭处理的拆迁安置纠纷中，部分案件存在实施拆迁主体不合格、或具备拆迁资格的单位将拆迁安置工作交给不具备拆迁资格的单位实施的违法现象。这类纠纷的根源往往是某些行政部门未能严格依法办事而导致，一旦被拆迁人对安置不满意引发纠纷，司法机关在审理中则不免陷入左右为难。面对违法拆迁的后果，法院如果依法处理，客观上不免扩大了国家财产损失；如果不依法处理，则无法保证公正执法。此外，在货币化拆迁过程中，由于市政府203号令施行时间不长，拆迁人员对相应政策的理解还不够深入，作中对诸如私有房屋租赁补偿、无合法权利实际使用房屋等情况的处理尚未明确统一；少数开发商不付或未付清补偿费、不重视安置房质量、任意变动安置房面积或地点甚至不履行安置义务，人为引发相应纠纷。又如《南京市征地房屋拆迁货币补偿细则》将传统上农民住宅按户内居住人口进行补偿计算变更为按户封顶220平米计算，则先行将户口迁在一处的农户便在补偿方面受了不小的损失。这一点在雨花台区迎宾大道工程拆迁中有着较为明显的体现。诚然，问题的产生确与某些群众贪图小利、企图钻政策法规空子不无关系，但无可否认，拆迁补偿政策的不稳定性、政策公布的不透明性(如公布的渠道不够多、时间上不够及时)等，正是问题产生的一大诱因。

　　（三）在政策与法律冲突之间寻求协调的城镇住宅建设
　　与单纯商品房买卖及租赁关系等普通民事案件相比，集体土地用于住宅楼建设所引起的纠纷由于涉及面大、人数众多、有关法律规定不甚明朗，且直接涉及小城镇建设的政策导向与相关法律规定的冲突问题，而成为本次城市现代化建设法律纠纷调查的焦点问题。自1993年国家六部委联合下发《关于加强小城镇建设的若干意见》以来，江苏省政府从1995年起在全省范围内开展创新型小城镇活动，1996年3月28日南京市政府又以宁政发(1996)69号文件正式下发《南京市人民政府关于批转市建委<关于加强南京市村镇规划建设的实施意见>的通知》。在这样的政策导向下，我市一批具备条件的乡镇辖区全面展开了这项工作，以“委托建房协议”等形式在集体土地上建造并出售了大批住宅楼，发放“村镇房屋所有权证”近千张，初见规模。然而，由此也产生了大量的买卖纠纷，仅大厂区葛塘镇一地就有20多户购房者以村委会等主体无房地产开发经营资格、集体土地禁止流转为由拒付房款，将矛盾诉诸司法机关。我庭在案件审理中深入领会现行城镇建设开发的相关政策精神，认为：集体土地上的委托建房与城市房地产开发有着本质的不同，与国家倡导的小城镇开发建设政策有着密切的联系；而小城镇的开发建设自应遵循一整套独立的法律法规规定，不应机械套用《城市房地产管理法》的规定来调整。同样，我国现行的土地管理法律法规之所以限制集体土地使用权的流转，其主要目的是为了防止农村耕地的大量流失，避免农村廉价土地冲击城市房地产市场。而1998年修订的土地管理法正式确立了土地用途管理制度以后，我国已经具