摘要：随着社会经济的高速发展和改革的持续深入，各类的社会矛盾纠纷日益增多，在基层的矛盾纠纷调解中，一方面是人民调解、司法调解和除公安派出所调解之外的行政调解的逐步弱化；另一方面是群众要求公安派出所涉足纠纷调解的愿求愈来愈高，使公安派出所不得不疲于应对矛盾纠纷的调解，陷入“单打独干”的尴尬境地。在“大调解”的有利氛围下，基层公安派出所只有在获得地方政府的支持下，积极参与构建融合了各方力量的社区新调解机制，才能更好地化解基层矛盾纠纷，集中投入更多精力打击和预防犯罪，维护地区社会稳定。　　

　　

关键词：大调解  公安派出所  社区  纠纷  调解  新机制 　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

    伴随着我国社会经济的高速发展和各项改革的持续深入进行，大量的社会矛盾纠纷不断涌现、激化，如企业破产、改制引发的待遇纠纷，劳资纠纷，征地拆迁引发的矛盾和经济纠纷，邻里纠纷，家庭内部的矛盾纠纷，医患纠纷等，这些矛盾纠纷已经对社会治安构成巨大的威胁，严重到影响基层政权的稳定。如何利用调解的多元化，有效化解基层的矛盾纠纷，做好社会的稳定工作，已经作为一个重要的课题，愈来愈引发各级党委政府的高度重视。　　

一，基层的人民调解、司法调解和除公安派出所调解之外的行政调解的逐步弱化，公安派出所在主持矛盾纠纷的调解工作中占主导地位。　　

     1),基层各个调解机构运转的情况。　　

    在经历了半个世纪多的民主法制建设，我国形成了以人民调解，司法调解，行政调解三大调解模式。但目前基层的人民调解、司法调解和除公安派出所调解之外的行政调解的呈逐步弱化趋势，而公安派出所的调解工作，成为一枝独秀，活跃在社会生活的各个角落，已渗入到群众日常的生产和生活中。　　

    四川省l县j镇2007年至2009年的矛盾纠纷调解数据统计表：　　

　　

2007年　　

2008年　　

2009年　　

人民调解　　

24　　

19　　

15　　

司法调解　　

11　　

5　　

3　　

行政调解（除公安派出所调解）　　

17　　

9　　

6　　

公安派出所调解　　

52　　

79　　

112　　

总计　　

103　　

112　　

136　　

    从上表上可以看出，该镇的矛盾纠纷以每年8％以上的速度递增，公安派出所在矛盾纠纷的调解过程中占主导地位，而基层的人民调解、司法调解和除公安派出所调解之外的行政调解逐步弱化。　　

2),基层公安派出所目前所面临的困难。　　

以l县j镇派出所为例：该所共配置警力9人，其中所领导3名（1名所长，1名副所长，1名副指导员），内勤民警1名，案侦民警2名，社区民警3名。按照所内的分工，3名社区民警负责所辖区域内的矛盾纠纷调解工作。在2009年，达到平均每三天调解一起矛盾纠纷，而社区民警还承担着社区企事业单位的安全检查，辖区内的交通管理、消防管理，以及村（居）民的法制宣传教育等工作，普通的矛盾纠纷当场调解，但如办理殴打他人、损毁他人财物等案情简单的需要调查取证的案件，一般要7天左右的时间，如案件复杂、需做鉴定的，需要1个月左右的时间。繁重的工作使民警的身体健康严重透支，疲于应对各种矛盾纠纷的调解工作，办事的效率也受到严重影响。　　

以一斑而窥全豹，更多的基层派出所民警正处在疲于应对矛盾纠纷调解的工作中。民警工作繁重、压力大的问题已经凸显，引起了党政领导的重视。　　

二，导致基层公安派出所在主持矛盾纠纷的调解工作中占主导地位状况的分析。　　

1),公安机关的高调承诺。20世纪90年代，警民关系逐步退化，公安机关为挽回人民群众对公安工作的支持，在内部开展学习“漳州110”、“济南交警”等活动，对社会为打造“110”这一服务品牌，提出了“四有四必”、“有困难，找警察”、“有急事，请拨110”等口号，高调盲目承诺和宣传，给人民群众造成一种“公安机关包管一切”的错误认识。　　

2),群众维权意识的增强。随着全民普法工作的深入开展，人们的维权意识普遍得到增强，基层的矛盾纠纷在社会经济的发展过程中凸显愈来愈多，人民群众面对矛盾纠纷时，迫切需要得到帮助，而基层派出所作为治安管理的行政服务机关，因贴近群众，具备一定的权威性，被提到了首选的位置。　　

3),公安派出所调解具有及时、高效、权威、不收费等特点。就涉及纠纷的案件而言，如果通过法院解决，则需要花费诉讼费、代理费、执行费、交通费、住宿费等费用，且诉讼程度复杂耗时耗力；如果找人民调解委员会调解，也要至少收取50元左右的费用，相比较而言，公安机关调解矛盾纠纷，不收取任何费用，随叫随到，具备高效、权威等特征，成为众多民众解决纠纷的首先。　　

三，基层公安派出所参与构建社区调解新机制的可行性。　　

    1),公安机关的双重领导性。公安机关在地方要接受所在地政府的领导，在矛盾纠纷的调解工作中，可以获得地方党委政府的支持，在地方党委政府的专职部门协调下同其它的调解机构和组织共同组建新式的调解机制。　　

    2),公安机关领导进入当地党委政府的特殊性。随着社会的发展，政府各个部门密切合作的要求越来越强烈，而派出所作为基层政府的一个重要的组成部门，愈来愈发挥着重要的作用，2009年初起，l县在全县范围内推行公安派出所领导到当地党委挂职的决定，派出所所长在当地镇(乡)党委任副党委书记和其它的领导职务，负责地方的综治及维稳等相关工作，便宜协调派出所同其它调解机构的关系，促成调解机构的大整合。　　

3),党的十七大报告中明确指出要建立“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的社会管理格局。在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》文件中也提出“完善矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。”在实际的工作中，基层的综治办是党的重要的职能部门，有指导、协调、推动各有关部门参与社会治安综合治理的职责。因此在构建社区调解新机制的过程中，通过基层的综治办牵头，整合派出所、法庭、司法、信访、民政以及村（居）委的人民调解委员会等力量，建立能够在各个部门机构适应调解人民矛盾纠纷的社区调解的新机制。　　

基层的综治办协调各个调解机构和组织的关系示意图：　　

 综合治理办　　

　　

 　　

 人民调解委员会        司法调解          行政调解　　

　　

　　

   　　

　　

   村（居）委            法庭     司  派  工  民 其　　

人民调解委员会                    法  出  商             　　

                                  所  所  所  政 它　　

　　

   4),根据《中华人民共和国人民警察法》中人民警察对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助的规定和《中华人民共和国治安管理处罚法》关于公安机关对治安调解的规定，从法律上确定了基层公安派出所调解人民群众的矛盾纠纷的合法性。　　

    5),调解机构设置的目的是解决人民群众的矛盾纠纷，维护社会的和谐稳定。目的的一致性，有利于整合这些机构和组织，打造“一站式”服务，更加便捷地服务群众。　　

四，全国各地基层派出所在调解工作中的具体情况。　　

　　在大调解氛围的影响下，全国各地公安派出所根据各自的具体情况，采取多种形式构建调解新机制，典型的事例如下：　　

  2009年11月17日，贵州省舟山市道真自治县司法局、公安局联合制定下发了《关于建立人民调解与公安治安调解对接联动机制的实施意见》，建立了人民调解与公安治安调解对接联动机制。采取四种对接方式： 　　

  一是乡（镇）公安派出所接到群众报警后，若能判明警情是因民间纠纷引起的打架斗殴或毁损他人财物等违反治安管理的行为，应及时出警。民警到达现场后，若纠纷性质不严重，当事人能友好协商、互谅互让，对当场调解无异议的，可以当场调解，并做好调解记录；现场难以调解的，应按照治安行政案件的办理程序，先进行调查了解，按程序开展工作。若能判明纯属民事纠纷的，告知当事人通过村、组或乡（镇）人民调解委员会、司法所进行调解；若不能判明纠纷性质的，当事人要求民警到场的，民警应当立即出警，对纠纷进行调查了解，待判明纠纷性质后按照职责范围进行调解。　　

  二是公安派出所引导当事人选择人民调解。矛盾纠纷当事人寻求公安派出所解决纠纷的，接处警民警经审查认为不构成违反治安管理行为的民间纠纷，应当告知当事人 由其所在地或纠纷发生地乡（镇）司法所或人民调解委员会进行调解。对民事纠纷引起的治安案件中民事损害赔偿事项，应当告知和引导当事人选择人民调解。当事人接受建议的，公安派出所接警人员应与所在乡（镇）司法所或人民调解委员会取得联系，出具人民调解与公安治安调解对接联动机制移送表，将纠纷交由乡（镇）司法所或人民调解委员会进行调解。　　

  三是实行双向委托调解。对于因民间纠纷引发的符合治安调解范围的案件，应当对违反治安管理行为人依法予以处罚的，但被侵害人表示愿意放弃追究对方当事人的治 安管理处罚责任，且双方表示愿意接受人民调解组织调解的，由公安派出所出具委托调解书，委托基层司法所转交相关人民调解组织进行调解。对于调解成功的案件，由乡（镇）、村（居）人民调解委员会制作人民调解协议书，公安派出所与司法所或相关人民调解委员会共同督促协调人民调解协议的履行。履行完毕的人民调 解协议书由公安派出所与司法所或相关人民调解组织各留档一份。乡（镇）司法所和人民调解委员会对在排查中发现的治安案件以及应由治安调解的矛盾纠纷，由司法所出具委托书，委托公安派出所进行调解。调解结束后派出所应及时将结果反馈给司法所。　　

  四是重大、复杂、疑难矛盾纠纷实行联合调解。发挥公安派出所、司法所执行国家法律、法规的权威和乡(镇)、村(居)人民调解委员会贴近群众、熟悉民情的优势，采取“有警同接、有争同息、有庭同开、有难同克、有责同担”的无缝对接联动模式，共同组织协调，以乡(镇)人民调解委员会的名义进行调解处理。　　

　2007年初，云南省曲靖市麒麟分局在区、乡、村三级全面建立与相关部门的协调配合，充分整合资源构建大调解网络。区级由区委常委、政法委书记兼分局局长汤跃宏统一协调公、检、法、司等部门按照大调解的规定开展相关工作。　　

  各乡镇及街道办事处建立了社会矛盾纠纷调处领导小组和综治维稳中心，同时发挥派出所所长进入乡镇(街道)办事处行政领导班子和社会矛盾纠纷调处领导小组成员的作用，加强派出所和综治维稳中心的协作，建宁等派出所还返聘了3名富有调解和群众工作经验的退休民警作为综治维稳中心工作人员，主要配合派出所社区民警中队调解处理辖区内的矛盾纠纷。　　

　麒麟区的社区和村委会，驻村民警多担任村委会副主任或治保主任等职能，而社区和村委会矛盾纠纷协调委员会多数为兼职，这样一来，一方面整合资源，节省了人力，另一方有利政令畅通，协调统一。从而在全区形成以党委政府统一领导、政法委牵头协调、职能部门各司其职、全社会共同参与对社会矛盾纠纷统一受理、集中梳理、归口管理、依法调处的大调解机制的组织体系。布下横向到边、纵向到底，上下贯通、左右协调，依托基层、多方参与的大调解组织网络。　　

　笔者认为，目前各地公安派出所实行的调解机制，更多的是强调派出所同地方司法所、人民调解委员会以及法庭的对接和联动，没有达到整合各方资源和有效节约行政资源，便利解决群众矛盾纠纷的目的,在现实情况下，群众一遇到矛盾纠纷，首先想到的是警察，首先去找的机构是公安机关，而完全不理会事情属不属于公安机关管辖，使公安机关长期处于疲于应对矛盾纠纷的情况，同时矛盾纠纷具有发展性的特点，稍有处置不慎重就有可能引发治安案件，群体性事件，乃至上升成为刑事案件，最终还是会由公安机关进行处置。所以，建立由公安机关主导，其他部门共同参与的社区调解新机制具有重大意义。　　

四，社区调解新机制的框架机构设置探讨。　　

    1),社区调解新机制的建立，需要当地党委政府的大力支持，在当地党委政府的领导下，涉及统筹协调各个机构之间的关系，提供人员、经费等保障。　　

2),建立由地方党委政府领导，综治办牵头，公安派出所主导，司法、国土、民政、工商、村（居）委的人民调解委员会共同参与的社区调解新机制，确保在新机制运行的过程中，各个机构都派员参与调解矛盾纠纷，共同维护地区的社会稳定。　　

3),在社区新的调解机构中，机构中要体现人员的多样化，不仅要有公安派出所民警，司法、国土、民政、工商的行政机构工作人员，法庭的工作人员以及村（居）委的人民调解委员会工作人员，还应有在民间有威望，热爱调解工作老党员及积极分子组成。由这些人员共同参与的社区调解新机制。　　

4），在各个村（居）委员会设立专门的有固定场所的矛盾纠纷大调解办公室，还应设置便民的矛盾纠纷调解小组，采用流动的方式服务群众。　　

　　

五，基层公安派出所参与构建社区新调解机制的重大意义，　　

1），矛盾纠纷的发展具有不确定性，纠纷可以导致矛盾的激化，产生犯罪或者更为严重的社会冲突，对社会治安造成重大破坏。因此，做好矛盾纠纷的调解工作，有利于公安机派出所维护地区的和谐稳定。　　

2），参与构建社区调解新机制，使公安派出所加强同地方司法、工商、民政和人民调解委员会等部门机构及组织的协作，避免了公安派出所陷入“单干独打”的尴尬局面，大大缓解了基层治安工作压力，有利于公安派出所节约警力，腾出更多的精力和时间，更加专注于打击预防犯罪和宣传教育工作。　　

　　3），公安派出所通过参与到矛盾纠纷调解的过程中，使民警更多的接触到人民群众，便于警民之间的交流和沟通，拉近群众和公安派出所之间的联系，有利于树立公安机关亲民、爱民，切实为人民服务的形象。　　

                                  　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

　　

参考资料：　　

1,赵石麟：《治安调解合理机制研究》，《江苏公安专科学校学报》2009年第５期，第81页至85页。　　

2,肖卫国：《深化社区警务战略，提升公安机关管理和服务水平》，《上海公安高等专科学院学报》2009年01期，第30页至36页。　　

3,沈惠章：《治安纠纷调解工作面临的问题及其理念的创新》，《上海公安高等专科学院学报》2009年04期，第70页至73页。　　

4,贾建平：《公安行政调节权的警察权属性探析》，《上海公安高等专科学院学报》2009年04期，第89页至91页。　　

5,胡建刚：《对警察适用治安调解权的若干思考》，《上海公安高等专科学院学报》2008年01期。　　

6,陆勇华：《以“警民利益共同体”为基础推进警民关系和谐良性互动》，《上海公安高等专科学院学报》2009年04期第14页至19页。