食品安全监督存在的主要问题及对策（结合十八大精神）

 
　　食品安全关系着广大人民群众的切身利益和健康安全，关系着经济发展、社会和谐、民族尊严和国家形象。十八大报告指出：必须清醒看到，我们工作中还存在许多不足，食品药品安全等关系群众切身利益的问题较多，“对这些困难和问题，我们必须高度重视，进一步认真加以解决。”这段论述严肃指出三层意思：一是食品药品安全等关系群众切身利益的问题较多；二是对这些困难和问题，我们必须高度重视；三是必须进一步认真加以解决。十八大报告已经指出这个问题，我们如何去研究并解决它？这是摆在食品药品安全监管部门面前的新课题，也是必须去解决的政治任务，否则，联系本部门学习贯彻十八大精神就是一句空话，以习近平为总书记的党中央的政令就不能畅通，和党中央保持高度一致、维护中央权威的政治纪律就执行不严格。本文着重以剖析广西贺州市食品安全监管存在的突出问题为依据，分析存在问题的原因，提出解决问题的对策建议，通过努力，真正把十八大精神落实到食品安全监管工作的实处。
　　一、贺州市食品行业的基本情况
　　贺州市位于广西壮族自治区东北部，处于湘、粤、桂三省区的结合部。贺州市辖区包括两区三县，全市土地面积1.18万平方公里，61个乡镇，715个行政村，总人口230万。全市依托丰富的农产品资源优势，建成了一批以粮油、果蔬罐头、蜜饯果脯、茶叶、糕点、豆制品加工等食品深加工为主的食品企业。贺州市现有流通环节证照齐全食品经营企业241户、食品经营个体工商户5765户，创建食品安全示范店729个，其中农村食品安全示范店总数655。拥有生猪定点屠宰场（点）31个，备案登记酒类批发经营户195户，备案登记酒类零售经营户2811户。全市共有获得食品生产许可证的企业122家（以全国工业产品生产许可证管理的28大类555种产品统计），餐饮企业2839家，学校食堂299家。全市蔬菜种植面积93万亩，水果种植面积94万亩，茶叶种植面积14.5万亩，2011年先后建成了广西富川县出口食品农产品质量安全示范区、贺州市平桂管理区出口食品农产品质量安全示范区、贺州市八步区出口蔬菜质量安全示范区、昭平出口茶叶质量安全示范区，并通过了广西检验检疫局、自治区农业厅、商务厅专家组成的联合考核组验收。2011年10月，国家质检总局组织专家组对富川出口食品农产品质量安全示范区进行考核，给予高度评价，授予全国第二批重点推荐“出口食品农产品质量安全典型示范区”称号，成为广西首个国家级出口食品农产品质量安全示范区。
　　二、当前贺州市食品安全监管存在的主要问题
　 （一）食品安全监管体系各部门衍接不紧密。目前，食品安全实行分段监管为主的体制，涉及到农业、工商、卫生、质监、商务、食品药品监管等多个行政管理部门。从理论上看，食品生产、食品流通、餐饮服务的界限十分明确。但随着食品产业的快速发展，许多企业已跨环节、跨地区经营，食品生产、流通和消费之间难免出现模糊地带。虽然成立了食品安全委员会及其办公室这一综合协调机构，从表面看，这种体制似乎可以强化多重协同保障。但实际操作中往往因职责不清导致监管重复或空白，因大量协调导致成本增大效率低下，因重复检测导致资源浪费。在这种体制下，各监管部门往往有“盲人摸象”的感觉，监督执法往往“画地为牢”，各部门难以全局思考，统筹安排，集中有限资源着重解决当前突出问题，监管效能在一定程度上打了折扣。近年来，如何确保食品安全综合协调部门凝聚智慧抓协调、具体监管部门集中精力抓具体落实，也需要在实践中不断摸索。此外，城市郊区、广大农村、偏远山区的食品安全监管，由于乡镇一级没有常设的监管机构，监管力量薄弱，经费投入不足，交通往来不便等问题，往往成为监管的空白或者薄弱地区，有的地方甚至成为假冒伪劣食品的集散地，严重损害了农村广大消费者的切身利益。
　 （二）非法使用违禁药物等现象依然存在。目前全市各类食品生产经营企业的质量安全意识淡薄，缺乏质量管理体系，非法使用违禁药物和农药残留超标等现象依然存在。其中尤为突出的是全市食品产业的规模化、组织化、集中化程度相对较低，食品产业呈现“多、小、散、乱”的现象，生产环境比较差，设备简陋，工艺落后，部分地方传统食品生产（加工）行业的门坎较低，长期还保留着原始加工的简单化、随意性特点，而有的小企业、小作坊生产是根据市场需求间歇性或季节性生产，大多不具备生产合格食品的必备条件，这些单位往往缺乏食品安全的基本保障条件，具有较强的流动性和隐蔽性，多数没有纳入监管部门的治理视野。食品生产加工行业管理者的质量意识不强，企业无标准生产或不按标准生产现象比较严重，给食品安全监管带来巨大挑战。
　 （三）食品生产经营者素质良莠不齐。一是很多食品经营户缺乏必要的食品安全意识，不重视索票索证，哪个供货商的商品便宜，就进谁的货，往往不多过问是否属于合法经营，不查验供货方的生产许可证、营业执照、卫生许可证和相关的检测报告等，只注重价格，不注重质量，出现问题无从寻根求源。二是法律意识淡薄，道德滑坡、诚信缺失。有的生产经营者只求经济利益，不管商品质量，不考虑人们食用不合格食品所造成的恶果。个别还为了有利可图或获取高额利润故意制售假冒伪劣食品。四是部分乡镇农村食品经营者缺乏保存食品的设施设备和相关科学知识，很少注重产品的保质期，鉴别产品的假冒伪劣能力差。
　 （四）消费者的食品安全意识较为淡薄。一是受消费水平和消费观念的影响，群众的消费取向主要是“价格优先”，购买食品首选价格“便宜”，然后是数量、口感，一般不特别考虑食品安全问题。二是群众普遍缺乏食品安全方面的知识，虽然很多群众能意识到食品安全卫生的重要性，买东西也会“货比三家”，但往往是比价格、色泽、数量等，对购买的食品是否是正规合格企业产品、是否过量使用色素、防腐剂等添加剂，是否符合食品安全相关强制性标准等，往往不重视或并不知道如何识别，缺乏自我保护意识，“无公害”、“绿色食品”、“有机农产品”竞争力不强。三是群众的自我权益保护意识较差，遇到自身权益受到侵害时，很多人不知道用法律武器来保护自己。为了几元钱的食品，既耗钱又耗时，维权成本高，也是农村群众不愿主张权益的原因之一。这些因素都为低成本、低价格的假冒伪劣食品提供了生存的空间。
　 （五）食检机构建设各种投入严重不足。一是执法经费缺乏。食品安全工作涉及品种多、监管面大、链条长，年初财政经费预算控制严，年中开展各类食品安全专项检查等行动时，只能追加执法经费，但由于财政紧缺，要得到补充也非常困难，经费严重不足，造成食品监管部门检查难以深入开展。而《食品安全法》实施后，各部门承担的食品安全监督检验工作，不得向受检单位收取检验费和其他任何费用，并且要向受检单位购买样品，目前如工商、质监等自治区垂直管理部门市本级财政都无法安排食品抽检经费。二是食品安全监管人员不足，专业人才偏少，素质参差不齐。一些监管人员面对艰巨的监管工作，存在畏难情绪，不能沉下心来认真研究食品安全监管的法律法规，结合实际灵活运用法律法规的能力差；一些监管人员对食品知识及其安全检测知识一知半解，实际操作能力不高；加之基层责任大、激励少，存在年长的不愿干，年轻的不敢干的现象，检查时走马观花，发现不了风险点。三是执法装备缺乏、落后。基层食品安全监管部门的检测设备设施配备不完善，检测手段较为简单，监管人员仅凭眼观、手摸对食品安全情况进行检查，对简单的食品标志不清、不齐，过期变质，相关证照不齐或无证等还能检查识别，但对于食品添加剂、成份含量是否符合要求，卫生指标是否合格等却无法检测。目前，全市食品质量安全检测工作缺失面较大，技术检验检测设备落后或不配套，所检项目精度已不能满足当前检测工作的需要，特别是出口企业面对客户和发达国家设置的贸易技术壁垒，承受很大的压力和风险，产品都要送到南宁、广州等质检机构检验合格后才能规模生产，给企业带来诸多不便。
　　三、进一步解决食品安全监管问题的对策
　 （一）加快构建相对集中的食品安全监管体制。新世纪以来，食品安全监管体制改革成为世界食品安全改革的优先领域。不少国家和地区在食品安全改革中，逐步将食品安全监管主要职责集中到一个部门。联合国粮农组织和世界卫生组织曾将世界食品安全监管体制概括为单一制、多元制和综合制，并深刻指出三种体制各自的利弊得失。需要说明的是，所谓单一制或者多元制，通常是对食品生产、经营、消费环节监管体制的划分，这里并不包括对食用农产品监管体制。因为在绝大多数国家，食用农产品的监管都是由农业部门负责的。如果不考虑食用农产品的监管，目前多数国家和地区实行的则是以一个部门为主的监管体制。如加拿大于1997年设立食品检查署，统一负责加拿大食品安全、动物健康和植物保护的监管，基本实现了“从农田到餐桌”的食品安全全程监管。事实上，美国食品安全监管也基本上是以美国食品药品监管局为主，承担着80%以上食品的监管。应当说，美国食品安全监管实行的是以一个部门为主的监管体制。从国际经验看，全面快速提升食品安全水平，必须加快建立科学、统一、权威、高效的食品安全监管体制，对食品安全实行强有力的监管。建议借鉴发达国家的先进经验，将目前分散在卫生、质监、工商、商务等部门的食品安全监管职责集中起来，成立市县食品药品监督管理委员会，在乡镇设立食品药品监督管理所，形成覆盖城乡的食品安全监管网络，实现对食品、保健食品、化妆品、药品、医疗器械等健康产品的统一监管，将“九龙治水”变为“一龙治水”。一般说来，基层食品安全监管部门的主要职责是具体执法监督，一般不涉及重大问题决策，完全可以采取相对集中的监管体制。考虑现行的投资与经费渠道等因素，可以探索实行一个机构多个牌子的过渡办法。从国内外探索经验看，相对集中的监管体制，有利于强化基层基础，有利于节约监管资源，有利于提高监管效率和水平。
　 （二）综合运用经济和技术手段推进食品安全保障。提高食品安全水平除了法律和行政监管外，还要注重从经济和技术等层面上共同推进。经济手段主要是制定食品安全长远发展战略，提高食品产业的组织化程度，充分发挥产业化食品龙头企业和农村经济合作组织引导和带动作用，将分散经营的主体组织起来加强质量控制，实行标准化生产经营，实现规模效应和品牌效应；按照市场价格和市场需求调节农产品加工，靠加工企业对原料的需求和对原料的检验监督来带动分散生产的农户组成有一定规模的标准化的商品生产基地，使生产、加工、销售一脉相承，形成良性循环，从而保证食品加工的每一阶段都是安全的；提高质量认证的可信度和权威性，提高优质产品的知名度，使生产经营者强化诚信意识，规范生产经营行为，提升技术装备，改进工艺操作和检验手段，加强原料生产、制造加工、储运和流通过程的食品安全控制，从而实现从农田到餐桌的全过程控制。技术手段主要是加强基础研究和食品安全管理前沿问题研究，探索研究食品中病原体、农药、兽药、化学污染物等有害物质的快速、高效检测技术和方法，确定有害物最大残留限量，提高食品安全检测机构的实验室条件和人员水平、标准物质的质量和参照标准水平；开展先进的食品安全控制技术的基础研究和应用研究，促进科研成果转化为生产力。
　 （三）加快建立健全食品安全检验体系。在提高市场准入的门槛的前提下，要疏堵结合，满足不同层次人民大众的需求。政府相关职能部门要齐心协力，通过行政监管、行业监管、科技监管，形成长效的市场监管机制。要逐步实现检验检测资源的整合和共享，政府检验检测机构与监管部门脱钩，减少部门间的重复检验检测，逐步建立检验检测共享数据库；要推动检验检测资源的合理区域分布，保证自治区、市、县三级机构结构优化，实现检验检测职能的合理分工；要出台相关扶持政策，鼓励发展食品安全检验检测社会中介机构，逐步实现检验检测体系的专业化、社会化。作为贺州市，建议加快建设广西桂东食品农产品检验检测中心，这不仅填补了贺州市综合性食品农产品检测的空白，还可以辐射整个桂东地区，而且为实行市场准入制度构筑了一道安全网，同时为食品农产品出口提供科学依据，提升监管效能。
　 （四）加强食品质量安全监管队伍建设。落实地方政府负总责的责任制度，逐步充实和完善食品安全执法和监管队伍的力量，组建市、县、乡、村食品安全执法和监管体系，建立一支“思想过硬、作风过硬、业务过硬”的“三过硬”干部队伍。充实乡、村食品质量安全检测人员，加大设备的投入，不断改善监测手段，提高我市食品检测整体能力，保障食品质量安全监管工作的需要。
　　加强基层执法队伍的思想建设、业务建设和作风建设，强化法律法规培训，不断提高队伍的整体素质和依法行政能力。通过广泛学习实践科学发展观，要求监管人员用科学发展的方法分析、解决监管中面临的新问题。通过组织开展多种形式的业务学习，不断提高监管人员业务素质。要创新学习方式，提高学习效率，不要拘泥于集中培训等传统形式，要通过开办知识竞赛和技能比武等活动，增加学习的趣味性，激发学习的积极性，充分提高学习的效率。积极开展干部交流，努力学习其它地区监管部门在食品安全监管方面的先进经验。
　 （五）加大对违法犯罪行为严惩重罚力度。加大处罚不法行为是维护消费者权益行之有效的措施。近期，有关组织调查表明，食品已成为我国民众信任度最低的产品。恢复民众对食品安全的信心必须坚持对违法犯罪行为严惩重罚。各监管部门要严把食品生产经营准入关，加强对许可后的监管和检查。对不能持续满足许可条件的企业，要依法撤销许可；对存在严重食品安全问题的，要依法加大行政处罚力度，直至停产整改、吊销证照；对隐瞒食品安全隐患、故意逃避监管的，要依法从重处罚；对涉嫌犯罪的，要及时移交公安机关。要抓紧出台食品安全事故调查处理办法，完善责任调查处理机制。强化行政监察和问责，对监管中的失职渎职行为，要依法依纪严肃追究相关责任人的责任。
　 （六）加强食品安全知识社会宣传工作。加强对群众的知识宣传，提高群众食品安全意识。采取农村群众喜闻乐见的形式，大力宣传有关法律法规，鉴别假冒伪劣产品的知识和食用的危害，维护自身消费权益的方法和途径，不断增强农民的食品安全意识、维权意识和自我保护意识，自觉抵制假冒伪劣商品。加强对食品生产经营业主的宣传培训，提高生产经营者自律意识。积极引导和督促食品生产、经营者建立和落实进货查验、索证索票、购销台帐、不合格食品退区、食品质量责任、质量承诺等制度，建立和完善自律机制。通过开展多种形式的宣传教育活动，引导消费者  提高食品安全意识，树立正确的消费观念，改变过去只重价格不重质量的消费观念。深入开展消费知识宣传活动，增强老百姓的食品安全意识、维权意识和自我保护意识。
　 （七）切实解决食品安全监管工作必要经费。要将食品安全综合协调经费、各监管部门执法经费、食品安全抽检经费等列入同级政府财政预算，切实解决食品安全专项整治、执法检查、抽样检验、食品安全宣传和配置执法装备的必要经费，有效保障食品安全监管工作的开展。（文/广西贺州市食品药品监管局党组书记、局长 冯招胜 责编/许永友）