关于防范虚假人民调解协议司法确认的调研

xx法院自2008年开始对人民调解协议司法确认工作机制进行了实践探索，三年共确认951份人民调解协议。近期xx法院在审查中发现2起虚假人民调解协议确认案件，为了有效防范虚假协议获得司法确认，xx法院组成课题组对虚假人民调解协议司法确认的成因、发现和处理虚假人民调解协议的经验和做法、防范和打击虚假人民调解协议的对策和建议进行调研。　　

一、虚假人民调解协议司法确认的成因　　

（一）人民调解协议司法确认制度固有的局限性　　

人民调解协议司法确认的审查范围和审查深度有限。与诉讼程序不同，司法确认机制在程序设计上十分强调便捷性：司法确认没有举证、质证、辩论等严谨的程序，法官主要对调解协议本身的自愿性、真实性、合法性进行形式上的审查，仅在必要时询问当事人或要求当事人提供相关证据。因此，当事人恶意串通达成的虚假调解协议在司法确认程序中较易成为漏网之鱼。　　

（二）人民调解组织自身的缺陷　　

1、人民调解难以对纠纷真实性展开审查。《人民调解法》第二条指出：本法所称人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。由此可见，人民调解是以双方当事人平等、自愿为基础，以解决纠纷为目的的一种制度。人民调解以纠纷真实存在为默认前提，人民调解员在调解过程中主要通过充分听取当事人的陈述来获知基本事实，对当事人陈述一致的事实一般均会予以认可，难以对纠纷事实的真实性展开审查，这一特点使得当事人易于达成虚假的调解协议。　　

2、人民调解员的法律专业知识和防范意识不足。从当前人民调解委员会的组成来看，虽然人民调解员的来源在不断丰富，但基层组织建立的人民调解委员会占据较大比例，其人民调解员多数由基层组织工作人员兼任，少有专职的人民调解员。因此多数人民调解员没有足够的法律知识，同时也很少意识到当事人存在达成虚假协议的可能性，因而也给造假的当事人以可乘之机。　　

（三）社会诚信的缺失和社会评价的错位　　

一方面，在社会转型时期，公民的价值观、利益观受到了前所未有的冲击，唯利益至上成了一部分人的价值追求，整个社会面临着诚信缺失的危险。虚假人民调解协议一旦获得司法确认，可能给当事人带来巨大的经济利益，因而就有部分当事人为了谋取利益，不顾诚实信用和社会道德，恶意串通达成虚假调解协议并经由法院进行司法确认。另一方面，申请确认的当事人能否成功申请到确认由法院以确认书的形式作出，社会评价时也总是由法院来承担审查不严或审查有误的责任，从而使欺诈主体逃避了责任和必要的惩罚。　　

（四）违法成本低而获利高　　

由于现行法律制度对虚假人民调解协议司法确认行为并无明文规定，法院遇到此类情况仅能对虚假协议不予司法确认或者要求当事人撤回申请，这样的否定评价对当事人来说几乎是“零风险”。而一旦虚假人民调解协议瞒天过海最终法院未审查出来，则申请确认的当时则可能获得巨大的利益。成本与收益的严重失衡，导致行为人不惜采取各种手段来制造虚假调解协议以达到非法目的。　　

（五）对虚假人民调解协议缺乏相应的法律规制　　

一是缺乏相应的刑事法律责任规范。从我国现行刑事立法来看，对虚假人民调解协议司法确认没有规定具体的刑事责任。《刑法》“妨害司法罪”中没有关于虚假人民调解协议司法确认罪的规定，妨害作证罪和帮助毁灭、伪造证据罪也不能对当事人在人民调解协议司法确认中伪造证据的行为苛以罚则。二是缺乏相应的民事赔偿责任制度。我国现有法律未将虚假人民调解协议司法确认作为侵权行为的种类之一来对待，法律对于作为受害人的第三人能否对虚假人民调解协议司法确认申请人造成的侵权提起赔偿之诉，以及赔偿的数额及范围均无规定，导致受害的第三人缺乏相应的司法救济途径，这会在一定程度上助长虚假人民调解协议司法确认的发生。　　

（六）案件审理信息沟通渠道不畅。　　

由于不同法院之间尚未建立审判信息沟通平台，无法快速了解案件受理、审理及执行情况，为虚假人民调解协议行为人提供了可乘之机。如可能出现当事人在收到某法院判决其履行义务的裁判文书后，又去虚构一个不存在的债权债务关系并申请法院予以确认，以此来逃避裁判文书确定的义务。　　

二、虚假人民调解协议司法确认的审查办法　　

（一）法官应坚持实体审查　　

对人民调解协议进行司法确认的审查范围如何确定，程序审查和实体审查如何选择，一直是该机制理论和实践中一个重大的问题，争议颇多。要加强对虚假协议的审查，必然要涉及到对纠纷的实体审查，而过多涉足实体审查，又与司法确认的功能价值和效率原则相违背，因此需要把握适度的审查范围：在对人民调解协议进行确认时，应当做到程序审查与实体审查并重，在实践中根据纠纷的具体情况又有所偏重，对涉及经济利益较大的纠纷偏重实体审查。　　

（二）法官应注意经济利益较大的协议　　

随着人民调解协议司法确认机制的不断发展，人民法院受理的申请司法确认的协议数量会日益增多，法官不可能以同等的注意程度对待所有类型的案件。人民调解协议所涵盖的纠纷类型非常广泛，但实践中虚假协议往往较多地出现在涉及经济利益较大的纠纷之中，因为当事人恶意串通捏造虚假协议的目的往往是为了创设新的权利义务、规避相应法律义务，从而达到转移财产、逃避债务、获取不正当利益的结果。因此，法官在审查时须特别谨慎地对待涉及经济利益较大的民间借贷、买卖合同、债权转让、不动产、分家析产、继承等纠纷。　　

（三）法官应重点关注的几类当事人　　

1、涉诉案件的被告或被执行人　　

事实上，前面提到的两个案例均属于该种情形。出现该种情形时，法官要谨防当事人利用虚假协议来转移财产、逃避应当履行的债务、损害其他债权人的合法权益，特别是在一方当事人作为被告或被执行人的案件，其财产明显不足清偿债务的情形下。法官尤其需要注意一种情形，即作为被执行人的一方当事人因无财产可供执行，致使法院在较长时间内未执结的案件，当该当事人在有可供执行的财产或其土地房产被拆迁时与他人达成的调解协议。　　

2、已资不抵债的当事人　　

资不抵债的当事人就财产纠纷与另一方当事人达成调解协议时，存在利用虚假协议转移财产的可能性，该种情形下当事人虽资不抵债，但相关纠纷还未进入法院审判过程，因此法官在审查过程中难以发现其