某市政府采购现状及对策

作为财政改革的三驾马车之一（部门预算改革、国库集中支付改革和政府采购改革），xx市政府采购经过十几年的发展，取得了显著成绩。2009年全市共完成政府采购预算16.57亿元，实际采购金额14.71亿元，节约资金1.86亿元，节约率11.22%。其中，市级完成政府采购预算6.64 亿元，实际采购金额5.78亿元，节约资金0.86亿元，节约率为12.95%。

历年政府采购规模情况表

                                         单位：万元

年度
 采购预算
 采购金额
 节约资金
 节约率%
 
2002
 16005
 13575
 2430
 15.18
 
2003
 33524
 29207
 4317
 12.88
 
2004
 40719
 33517
 7202
 17.69
 
2005
 87248
 73762
 13486
 15.46
 
2006
 165397
 147561
 17836
 10.78
 
2007
 200480
 179893
 20587
 10.27
 
2008
 205378
 182939
 22409
 10.91
 
2009
 165710
 147121
 18588
 11.22
 

 

　　

 

 

历年各地区采购规模情况表

                                          单位：万元

年度
 市级
 赣榆
 东海
 灌云
 灌南
 海州
 新浦
 开发
 连云
 
2005
 30546
 6678
 6029
 2494
 4232
 1331
 905
 20620
 927
 
2006
 39516
 4813
 5614
 2879
 4962
 1445
 796
 86924
 612
 
2007
 47223
 2144
 7723
 3238
 14310
 1618
 1115
 101821
 700
 
2008
 52336
 7212
 8773
 4286
 7796
 1791
 1215
 98486
 1045
 
2009
 57766
 9114
 11223
 13669
 10417
 2443
 1381
 39890
 1218
 

 

目前，政府采购实施范围已覆盖所有市、县、区级采购单位，政府采购实现了从制度探索、全面推行试点到法制化管理的三个阶段的历史性跨越，政府采购在提高财政资金使用效益、提高廉政建设作用日益突出，以政府采购法为核心的法律制度框架初步形成，政府采购制度建设得到加强，管采分离管理体制得到落实，政府采购行为和程序得到规范，节能环保等政府采购政策得以贯彻，政府采购电子化建设取得初步成效，政府采购制度改革的影响力在不断扩大，制度的先进性和优越性逐步显现。

 

（一）政府采购制度框架初步形成

《中华人民共和国政府采购法》实施后，财政部会同有关部门就采购预算、招标投标、评审专家、供应商投诉、节能环保等方面制定了40多个规章制度。xx市也结合本地区实际情况制定了相应的实施办法。据统计，目前已制定实施的政府采购办法和具体操作规定45个，以政府采购法为核心的制度框架初步形成，政府采购行为和程序得到规范。

（二）职能设置基本实现“管采分离”

1、市级

按规定设置政府采购机构，实行“采管分离”。采购的具体操作事务交由政府采购中心去进行。

市财政局是市级政府采购工作的监督管理部门，其主要职责是：制定政府采购管理规章制度；编制政府采购预算和计划；经市政府授权拟订政府集中采购目录、采购限额标准和公开招标数额标准；审批政府采购方式；受理政府采购投诉事宜并对违法违规问题进行处理等。

市政府采购中心为自收自支事业单位，编制10人。经费主要由市财政根据实际情况拨付。主要职责是：根据核准的采购计划，受采购人委托，制定集中采购的具体操作方案并组织实施；直接组织招标活动；根据采购人委托的权限签订采购合同，并督促合同履行；制定市政府采购中心内部操作规程；受采购人委托，代理集中采购目录以外的分散采购。

2、区级

《政府采购法》未明确规定区级政府能否设立政府集中采购机构，但囿于财政管理体制的实际情况，各区也在进行本级的政府采购工作，管采分离由于刚起步，还不完善。我市新浦区、海州区、连云区、开发区都有集中采购机构，但在机构设置、人员编制上不明确，办公场所和经费来源都未能与财政完全脱钩。

3、县级

（1）赣榆县

县财政局内设采购科，职能主要是监督政府采购程序、管理政府采购市场、实施政府采购执行情况检查、管理政府采购资金、下达政府采购计划、确定采购方式等。

县采购中心为自收自支事业单位，编制9人。主要职能是接收采购科下达的采购计划、执行采购任务、需求核对、组织开评标、采购资金支付申请拟定等。

（2）东海县

县编委东编（2007）8号批复，县财政局成立“政府采购监督管理科”，不增加编制和中层干部职数。县财政局接到批复后，于2007年11月份从局内部调剂人员，正式成立政府采购监督管理科，人员2名，经费来源是财政拨款。

县政府采购中心1999年成立，人员编制12人，经费来源为财政全额拨款。主要职能：依法组织实施全县政府采购集中业务，履行全县政府采购的执行职能。

    （3）灌云县

自2004年底即实施管采分离，县财政局国库股为政府采购管理机构，县政府采购中心为操作机构。

县政府采购中心隶属县财政局，负责政府采购具体事务操作。单位性质为全民事业单位，编制6人，经费来源为财政差额补助。

（4）灌南县

1999年进行政府采购改革试点工作，经过县编委批复，在灌南县财政局设立灌南县政府采购中心，编制为6人，事业性质，财政全额拔款，人员内部调剂。2006年8月实行“管采分离”，在财政局成立政府采购管理科，同时保留政府采购中心。政府采购管理科、采购中心各2人，为财政局内设机构。

（三）政府采购功能建设进一步深入

一是全市政府采购目录得以规范，政府采购渠道得以拓宽。加大了工程类物资采购力度、扩大了服务类采购项目范围。积极落实党的各项惠农惠民政策，支持民生采购、绿色采购，做好城市生态园林建设、新农村建设，搭建政府采购“彩虹工程”。实施了政府采购绿色通道制度，重点实施对政府办实事项目、采购金额较大项目以及社会影响较大项目的采购资金监督。

二是改进、创新协议供货和定点采购体制。对协议供货和定点采购的项目范围、供应商资质、自行采购限额、采购管理方式、责任追究等方面进行全面规范。在市区范围内，实现市直单位与区级政府的定点管理联动模式，实现了公务用车集中保险、定点维修、定点加油、定点轮胎，以及定点印刷、办公用纸等项目的定点采购。

三是发挥了政府采购促进经济和社会发展目标实现的重要作用。在采购项目上认真贯彻进口产品审核办法，优先采购节能、环保的国有品牌产品。鼓励购买自主创新产品目录内的产品，对自主创新产品在评审中给予优惠。在工程类项目招标过程中，优先考虑采用节能的工程设计方案，尽可能采购节能、环保的建筑材料和配套的设施设备等产品。

（四）政府采购电子化建设取得初步成效

为了解决政府采购时间长、监管难的问题，xx市财政部门、集中采购机构在电子化建设方面做了大量创新工作，充分利用现代电子信息技术，实现政府采购管理和操作执行各个环节的发展，在规范采购行为，提高采购公开透明度和工作效率方面取得了成效。

结合财政管理信息化建设，用好用活《xx市政府采购网》资源，建立电子化政府采购管理交易平台。2009年市财政部门对xx市政府采购网站的功能继续进行了提升，丰富了供应商管理、网上询价采购、专家在线评标等功能，逐步完善落实供应商登记、专家自荐、信息公告、协议供货、定点采购、统计报表、投诉处理等电子审批手续，坚持采购政策、采购程序和采购结果全程透明化，有效确保政府采购活动的公开性、评标的科学性和定标的公正性，进一步推动了政府采购电子化深入发展。

 

二、政府采购工作中存在问题

由于政府采购制度改革是一项庞大的系统工程，既与各项财税改革关系密切，也与市场发育程度、社会诚信状况息息相关，而目前无论是思想观念，还是法律体系的完善、市场诚信体系建设和企业自我约束能力、市场竞争秩序等改革环境，都尚不尽如人意，存在许多问题。归纳起来主要有以下几个方面：

（一）政府采购范围偏窄

政府采购的范围虽然在逐年扩大，但范围仍然很小，应该纳入政府采购范围的一些单位、项目还游离于政府采购之外。从单位覆盖面来说，仍然有一些单位没有纳入政府采购范围，或者说单位虽然纳入了范围，但有些项目却没有纳入范围。在资金方面，只将本级财政直接拨给经费的项目纳入到政府采购范围，而对预算外资金或上级下达的专项资金项目，却没有实行政府采购。在行为方面，只将购买行为纳入到政府采购范围，而对于应属于政府采购范围的其它行为，如雇用、租赁、委托等行为，却没有实行政府采购。在工程方面，大量工程项目未纳入政府采购范围。

（二）政府采购规模偏小

没有一定的规模，其制度的优劣、政策目标等都会受到制约，也谈不上政府采购工作能又好又快发展。按照国际惯例，一个国家或地区的政府采购规模应该占到其当年gdp的10%和财政支出的30%，而从xx市的情况看，采购规模多年来一直很低，近几年政府采购量一直维持在当年一般预算支出的16%左右。

（三）政策功能目标远未实现

政府采购不仅要在节约资金、维护公众利益、保护采购当事人合法权益、促进廉政建设等方面发挥作用，还必须实现其政策功能。《政府采购法》规定，政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区促进中小企业发展等。近几年，国家和省有关部门联合印发了一系列关于推进实现政府采购政策功能的实施意见，如推进节能产品、环保产品、自主创新产品、促进中小企业发展等政府采购政策制度。但由于受到采购规模限制，xx市政府采购在发挥政策功能上一直处于有心无力的状态。

（四）采购制度执行不到位的现象尚存

主要表现在：一是采购活动仍有倾向性和歧视性现象。在确定采购需求、编制采购文件时，按照特定供应商条件或产品技术指标进行规定，甚至指定某一品牌。二是部分专家违规评审，随意性较大。个别专家为达到某种目的或利益，随意打分，以确保某特定供应商中标。三是仍存在擅自变更采购方式现象，应当公开招标而未进行公开招标。四是不按中标数额签订采购合同的现象也时有发生。

（五）部分采购结果价格高、效率低

现在协议供货已成为集中采购的主要实施方式，由于协议供货产品调整周期长，产品型号变动快，价格变动滞后，使得用高价产品替换低价中标产品现象时有发生，而一些采购单位不能及时确定采购需求，采购需求因不符合政府采购规定而调整等，拖延了采购时间。这在一定程度上影响了采购价格和效率。

（六）部分社会代理机构采购活动不规范

在委托社会代理机构采购活动中，社会代理机构为招揽业务获取营利，迎合采购单位的不正当要求，普遍存在不签委托代理协议或委托代理协议签订内容不完整、不按规定在专家库中抽取专家、评审组织工作不规范等。

 

三、产生问题的原因分析

产生上述问题的原因是多方面的，有法律制度、管理体制不够健全的客观原因，也有认识不到位、不按规定操作执行的主观原因。

（一）法律制度体系不够健全

首先，政府采购法律制度体系不完整。现行法律制度体系主要是由政府采购法和财政部门规章组成，缺少承上启下的法规性文件，没有形成完整的制度体系。政府采购法在协议供货、电子化采购、专家管理等方面存在制度空白，一些法律制度规定不够明确具体，缺乏可操作性。其次，政府采购法和招标投标法两部法律对工程采购的规定不协调。从国际通行做法和欧美等国家实践看，招标投标是作为一种采购方法在政府采购法律中予以规定，不再单独制定法律。我国现行是分别立法，并且两部法律在工程采购的适用客体、工程内涵界定和监管职责范围等方面规定不一致或有缺失，使一些采购单位应该实行政府采购而不按政府采购法规定执行，导致一些政府采购项目出现监管“真空”，为滋生腐败留下隐患。

（二）配套制度改革跟不上

政府采购制度改革涉及面宽，需要有与之配套的相关制度改革支持，如部门预算制度和国库集中支付制度等。《政府采购法》规定，政府采购必须编制预算，并要按批准的预算采购，但许多采购单位未按预算管理要求将政府采购项目全部编入部门预算，年度执行中追加政府采购预算的现象比较突出，普遍存在漏编采购预算、超采购预算或无预算采购的问题，导致预算约束力不强，实际操作计划性较差。采购单位申报的项目大多是临时性的，有很大的随意性，而集中采购机构只能是临时应付，有项目就组织实施，往往是一个项目刚实施完成，另一个同类项目又接踵而至，不仅不能体现出政府采购的规模效益，还增加了采购成本，降低了采购效率，增大了采购风险。

（三）依法采购意识和观念不强

有些采购单位对政府采购制度认识不足，受原有采购观念和做法的影响，对执行政府采购制度存有抵触情绪，不按规定实施采购。特别是在一些重大采购项目上，人为因素影响较大，领导干部打招呼、托人情，干预和干扰政府采购活动现象时有发生。

（四）违法违规行为处罚措施不到位

政府采购活动中许多违法违规行为屡禁不止的一个重要原因，就是监督处罚无法实施到位。政府采购法的监督处罚规定比较笼统和原则，缺乏操作性，又没有相应处分处罚规定予以补充，使有些严重违法违规行为因缺乏依据而难以处理，给一些违法违规者以可乘之机，削弱了政府采购法律制度的威慑力和严肃性。

（五）从业人员业务素质尚需提高

政府采购队伍建设相对滞后，一些区级采购单位没有专门的政府采购机构，缺乏熟悉政府采购制度的专职从业人员，致使执行力度不够；集中采购机构人员与专业化要求差距较大，业务技能参差不齐，对技术相对复杂和要求较高的采购项目不能独立操作完成，难以适应政府采购规范化管理的需要。

 

四、政府采购工作的对策建议

政府采购作为一项阳光工程，在治理腐败、发挥国家政策功能、节能减排、促进产业调整、促进中小企业发展和节约财政性资金等方面发挥着重要作用，正在逐步成为国家宏观经济调控的重要手段。今后可以在新的更高起点上推进改革，着力解决影响和制约政府采购发展的突出问题，努力构建富有效率的体制机制，注重制度建设和改革措施的协调性和可操作性，进一步完善采购程序、运行机制和监督管理体系，全力推动政府采购工作“五化建设”的同步协调发展。

（一）推进政府采购“法制化”

按照实现政府采购管理科学化、精细化的要求，不断健全完善政府采购制度体系，规范政府采购当事人行为。

一是进一步加强政府采购改革与部门预算和国库集中支付改革的协调与配套。实现政府采购预算编制的科学化、精细化，政府采购预算指标集中管理、政府采购结果集中审核、政府采购资金统一支付。

2008年xx市制定实施《xx市级政府采购预算管理暂行办法》，强化政府采购预算和计划约束，确保采购计划严格按政府采购预算的项目和数额执行。2010年启用了政府采购国库支付系统管理模块，进一步实现了政府采购指标的单独管理。

二是坚持“管采分离”，进一步创新政府集中采购运行机制。在现行法律制度框架下，明晰管理机构与操作机构职能，不断完善“机构分设、政事分开、独立运行、相互制约”的机制。建立健全政府采购监督管理机构，坚决执行政府采购监督管理与采购操作相分离的规定，采购的具体操作事务交由集中采购机构去进行，通过机制创新，在采购质量和服务水平上有所改进与提高，促进集中采购机构专业化建设，健全了政府采购活动中的制衡监督机制。

华东地区督导组长、财政部条法司副司长许大华在2008年8月29日华东地区政府采购执行情况专项检查重点检查汇报会指出在“管理体制上，管采分离不彻底、监管操作职责不明确、责权划分不明晰，制度执行不到位，形成互相推诿。”

针对管采购分离的要求，可以采取建立大采购运行机制，整合政府采购中心与招投标中心，直接隶属市政府，职能部门各行其监督职能。而区级政府不宜再设置集中采购机构，其政府采购工作可由市级采购机构代理，这样也可以做大做强集中采购机构规模，增强竞争力。

三是强化依法采购，进一步完善政府采购法律制度体系。将《政府采购法》的原则规定具体化，增强严密性和可操作性，推动全市政府采购工作的规范化、法制化进程。xx市分别印发了《xx市政府采购货物和服务公开招标操作规程》和《xx市非招标政府采购方式管理办法》，明确各方职责、规范操作程序，不断完善制度体系，使政府采购在运作过程中有章可循、有据可依。

四是健全政府采购评审专家管理机制，在专家的选聘标准、随机抽取、工作考核、总体评价、信息反馈等各个方面，形成一整套行之有效的动态管理体系。2009年xx市针对评审活动中存在的问题，通过论证会形式，在全市统一专家库建设、加强评审专家信息交流和业务培训、规范专家使用及抽取、完善评审专家回避制度和制约制度等方面进行广泛讨论，形成并下发了《关于加强政府采购评审专家管理工作的通知》，出台具体规定，确保政府采购结果的公正性。国家级政府采购专业媒体《政府采购信息报》通过网络了解到xx市出台的政策，认为其中许多具体规定走在全国前列，作为头条新闻进行了采访报道。

五是建立事前预算约束、事中动态监控和事后监督处罚的监督体系。坚持惩防并举，完善监督处罚机制，明确政府采购违法违纪行为处分处罚办法，加大对采购当事人违法违纪行为的处罚力度，推进政府采购市场诚信体系建设。

（二）推进政府采购“规范化”

通过政府采购法规制度的学习与宣传，规范政府采购操作程序，在自觉接受社会监督的同时，加强财政与监察、审计部门的配合，完善综合性监督与专业性监督相结合的工作机制，形成监督合力。

一是建立政府采购情况通报会制度。自2009年起，xx市建立信息披露制度，不定期召开政府采购通报会，2010年又启用政府采购短信呼平台，及时向社会各界及评审专家发布各类政府采购信息动态。建立健全采购人及代理机构内部监督、采购管理部门专业监管、相关部门辅助监督、新闻媒体舆论监督、普通群众参与的社会监督相结合的监管体系。

二是建立政府采购联络员制度。要求各单位将负责办理政府采购业务的处室负责人定为政府采购联络员，具体负责本单位政府采购业务的扎口管理工作。通过对联络员的业务培训，使其全面掌握政府采购政策法规和操作流程，减少单位违规采购的行为，使政府采购的监督管理工作直接深入到各基层单位。

三是规范政府采购运作程序。健全政府采购实施流程，进一步完善包括采购预算编制、采购项目委托、采购信息公告、采购方式审批、采购资金结算、采购合同备案、项目验收等各个环节的工作程序，始终坚持公开、公平、公正的原则，坚持做到采购信息公开、评标方法公开、评分标准公开，政府采购监督管理部门对采购的全过程进行监督，把公开透明、接受监督贯穿于每一项目采购之中。

通过加强现场监管，政府采购的运行流程得到了进一步地完善，开标、评标、定标程序更加规范、透明。重点加大对政府办实事项目、采购金额较大项目以及社会影响较大项目的采购资金监督，邀请市监察局、市招管办对供应商和评审专家进行现场检查监督，对其他政府采购项目，要求项目单位纪检监察部门参加项目全过程监督，有效杜绝 “暗箱操作”，确保政府财政资金使用安全高效。

四是严格预算执行，逐步提高采购工作绩效。严格执行政府采购预算的编制、调整、追加、执行等管理规定，对未纳入政府采购预算的采购项目从严审批，对实施采购后节约的预算内资金，将由财政收回。根据预算项目绩效评价的实际要求，将规定各单位将采购结果报送财政绩效评价部门，以完善采购资金支出的绩效评价机制。

五是认真做好供应商质疑投诉工作。依据《政府采购法》和《江苏省政府采购投诉处理流程》的规定，继续完善供应商质疑投诉机制，积极组织政府采购相关法规宣传，强化采购工作人员的法制和责任意识。

六是建立政府采购执行情况检查制度。2008年xx市财政局、监察局、审计局联合对48家行政事业单位和政府集中采购机构2006-2007年度政府采购执行情况进行专项检查。根据政府采购监督管理工作的需要，市财政局将政府采购专项检查与行政事业单位年度预算执行情况检查结合起来，重点检查规避政府采购活动的部门和单位。对属于政府采购项目范围而没有依法执行政府采购方式和程序擅自采购的单位和个人进行曝光和依法处理。

七是制定《政府采购监管工作考核办法》和《集中采购机构工作考核办法》，对各县区年度政府采购监管工作和集中采购机构工作情况分别进行核查考核。考核工作不仅为促进xx市政府采购工作规范和创新提供了契机，而且通过抽调各县区政府采购工作人员参与考核工作，加强了各县区之间的学习和交流，初步形成了既相互竞赛又相互学习，既相互监督又相互促进的比学赶超的良好局面。

（三）推进政府采购“功能化”

充分发挥政府采购支持国家宏观调控，服务经济和社会发展的重要作用。一是加强组织领导，全面深入执行政府采购政策功能落实的目标和实施方案，优先采购节能环保、自主创新产品。二是完善供应商库建设，重点将我市符合条件的中小企业纳入供应商库，通过协议供货和定点采购方式扶持我市中小企业发展。三是逐步建立和完善政府采购信息通报制度，定期向社会公布政府采购工作情况，征集社会各界对政府采购的反馈信息并加以综合分析，研究采取更加符合地方实际、更有利于促进经济社会发展的工作举措。

（四）推进政府采购“信息化”

利用信息技术，加快电子化政府采购制度建设。结合财政管理信息化建设，发挥国库库支付电子化系统和xx市政府采购网站功能，建立电子化政府采购管理交易平台，实现政府采购预算编审、采购计划审批等政府采购业务管理交易全流程电子化操作。有效确保政府采购活动的公开性、评标的科学性和定标的公正性，进一步推动了政府采购电子化深入发展，切实为广大供应商提供了一个“公开、公平、公正”的竞争环境。

（五）推进政府采购“职业化”

加强政府采购队伍建设，建立政府采购专业化队伍。认真执行各项规章制度，在工作中牢固树立大局意识、廉政意识，依法行政、依法管“采”，确保政府采购从业人员具备较高的思想道德和职业修养。

一是研究制定政府采购从业人员准则和岗位标准，持证上岗，加强软环境建设，落实各项责任和追究制度，形成教育培训的长效机制，打造一支廉洁高效的业队伍。

二是有计划地组织举办政府采购联络员、代理机构工作人员、评审专家、供应商等各类各层次的政策制度、业务知识和操作规程培训班，完善政府采购技术研讨会制度，通过以会代训的形式提高各方面相关人员的专业素质和政策水平，加大宣传力度，广泛普及政府采购知识，巩固各项学习制度，促进政府采购精细化、规范化管理。

    三是加强政府采购有关市场队伍建设。要采取各种形式，加强对供应商、社会中介机构的职业道德、业务素质和行为规范等方面的教育培训，要创新管理方式，吸引优秀人才进入政府采购队伍，在政府采购人才配备、经费保障上加大扶持力度，并不断增强政府采购从业人员法律意识、服务意识和廉政意识，努力建设一支德才兼备的政府采购专业化队伍。