（转）贺雪峰：湖北省“以钱养事”改革再调查　　

湖北省“以钱养事”改革再调查
——以湖北京山调查为例
 　　

一、
    过去写过两篇文章，评论湖北省推行的乡镇事业单位“以钱养事”改革，后来遇到参与此事的湖北省委政研室　宋亚平　先生，他建议我到咸安和京山看一看，说这两个地方的“以钱养事”改革应该是很好的。也因此，2008年国庆到京山调研，专门走访了县乡两级的有关部门，及注意问及有关改革的情况。遗憾的是，从调研情况来看，很难说京山“以钱养事”改革是正确的，原因是大方向错了。宋亚平之所以建议我到京山看看，其中一个原因可能是京山没有出现因为“以钱养事”改革而来的持续的群体上访。而京山之所以没有上访，其中一个原因是，改革后支付给“以钱养事”机构的财政经费，较改革前支付给乡镇事业单位的财政经费，增加了数倍，京山县实际上是拿钱买了稳定。但问题并不在于原乡镇事业单位的人是否上访，而是这项改革是否有利于增强乡镇一级的社会管理和公共服务职能，是否可以为农民提供他们所急需的各项公益事业服务。
    此次国庆调查，我们调查组37人分别在京山两镇10个村进行了为期15天的调查，我所调查的村是京山县孙桥镇沙岭湾村。沙岭湾村人均耕地约有3亩，是人均耕地比较多的村。近年来，因为机械化的快速发展，沙岭湾农业生产的一些主要环节，如犁田、收割，都开始机械化。据村支书祝吉波估计，全村机收面积，水稻已经超过90%，小麦也已经超过80%。犁耙田使用机械（旋耕机）的也占到80%以上，用机械犁耙田，统称“打田”，机械“打田”的好处是可以将田整得平整，有利于作物生长。目前农民劳动强度最大的农作环节就是插秧。祝书记说，若是插秧环节可以突破，种田就“太舒服了”。
    事实上，与京山相邻的湖北省沙洋县，早在10年前，农民就开始用抛秧代替了插秧。一个劳动力，一天可以抛秧五亩，而手插秧，累苦不说，一天最多只能插秧0.5亩。京山的曹武和石隆镇也开始用抛秧代替插秧了。为什么在人均耕地特别多的孙桥，反而一直没有推广抛秧技术呢？
    祝吉波书记说，10年前他们村也搞了抛秧试点，没有成功，此后再也没有人提起。他分析，10年前抛秧试点未成功，主要原因是当时用牛耙田，没有办法将前一年的草蔸打碎，将土地整平，因此，抛到田里的秧苗成活率不高。他说现在应该有了推广抛秧技术的条件，因为全村大部分土地都用旋耕机打田，所整理出来的土地应该适合抛秧了。
    从祝书记的话里分析，抛秧看来并非适合任何地方，这项技术还是有一些技术含量的。但祝书记的分析并不全面。主持过此事的京山县农业局张总工程师说，在10年前，京山全县试验过旱育抛秧，旱育抛秧又称无盘旱育秧，相对手插秧，可以提高5%左右的产量。旱育抛秧的最大问题是容易死苗，防止死苗的办法是按一定比例在幼苗中拌一种药物，这种药物不仅具有消毒、防病、防虫的作用，而且可以为幼苗提供营养，从而防止死苗。10年前旱育抛秧之所以没有成功，主要是药物不过关，现在药物早就过关了。
    除旱育抛秧以外，还有一种抛秧叫水育抛秧。水育抛秧不需要拌药，而是用秧盘育秧，然后再抛到整平的耕地里。水育抛秧的技术难题是秧苗容易倒伏，且早期的锄草是一个难题，解决办法一是多施钾肥，二是适时晒田，三是用抗倒伏的品种。锄草则可以选用化学除草剂。目前水育抛秧的技术难题早就不是问题了。
也就是说，无论是旱育抛秧，还是水育抛秧，若说10年前还是有技术难题的话，则目前抛秧的技术难题早已不存在。因为有技术难题，抛秧技术也是需要由农技部门来组织推广的，需要由农技部门先试验，再示范，再推广（这是农技部门推广农技的一般程序），从某种意义上，正因为抛秧有技术含量，抛秧也就不是可以仅由某个农民自发地从其他地方学回来的（因为需要有配套的药、秧盘、种籽及对当地土壤、耕作技术特点的了解）。京山县近几年，虽然有曹武、石隆等少数几个乡镇的部分村从其他地方学回抛秧技术，但京山县的抛秧技术推广极慢，抛秧面积占耕地总面积至今不超过10%。
 
二、
    问题是，为什么抛秧这样一项成熟的技术，这么多年却没有在作为全国商品粮基地县的粮食生产大县京山县推广开？或仅仅是10年前推广一次，浅尝辄止，在之后所有技术难题都不存在的情况下，农技部门为什么不来主持推广此项技术？对于有一定技术含量的技术，的确是需要有农技部门先试验再示范再推广的。当前中国类似抛秧这类没有技术难度但有技术含量，因此需要由政府推广而不能完全依靠农民自发学习的农技，十分地多。
    农技部门应该推广抛秧技术及相关的其他任何有利于当地农民的技术，问题是农枝部门显然在这个应该做的事情上做得不怎么样。如果是这样，我们还要这个农技部门干什么？这样一种思路下面，就是将农技部门取消，推向市场。我们相信，只要农民需要，市场就会供给，市场若不供给，政府也可以花钱为农民买他们需要的服务。这就是湖北省乡镇事业单位改革中的“以钱养事”的思路。
    另外一个思路则是，能否想出办法来促使农技部门推广对农民有益的技术？有无办法及有什么办法来调动农技部门为农民服务的积极性、主动性和责任心。
    先来计算一下农技推广的收益。前面已说，沙岭湾村农民最为繁重的劳动环节是插秧，倘若抛秧技术可以推广，农业生产就是一件比较轻松的事情了。因为插秧劳动的繁重，在沙岭湾村，请人工插秧，每亩的工价是130元，而如果抛秧，即使不计算插秧体力劳动要远高于抛秧，仅从时间上算，连上育秧时间，每亩耗时不会超过一天，若算人工，就不会超过50元/亩。一般来讲，抛秧可以提高亩产量的5%，旱育抛秧，每亩需要有7、8元拌药费用，水育抛秧，每亩需10多元购买秧盘。所有计算起来，即使不算增产，抛秧不仅可以极大地降低农民体力劳动的强度，而且每亩可以少支出50—70元。一家若有10亩田，则少支出500元以上。京山县有82万亩耕地，推广抛秧技术，每年可以为全县农民减少支出约5000万元。京山县2005年“以钱养事”改革前，每年拨给全县乡镇农技站的财政经费只有100万元。100万元与5000万元之间，存在一个巨大的鸿沟。
    可以从两个不同的角度来理解100与5000之间的大鸿沟，一是农技部门为什么不去推广这个获益巨大的已经成熟的抛秧技术？二是具有如此巨大收益的技术，为什么只给如此之少的推广经费到乡镇农技推广部门？换句话说就是，乡镇农技部门只有如此之少的推广经费，他们为什么会有推广农技的积极性？
    来看京山县在“以钱养事”改革之前，乡镇农技部门的状况。在改革前，全县乡镇农技部门，包括经营性的部门如种籽站和农技门市部的职工，总共有280人，其中进入财政编的有120人。换句话说，乡镇农技部门的大多数人（160人）要靠农技服务来获得经营性收入，从而养活自己。而即使吃财政饭的120人，全县每年拨付的财政资金，包括农技员工资和农技站的办公事业经费，每年为100万元，平摊到每个财政编内农技员身上，平均不过1万元。农技部门实际收入大大低于社会平均工资收入，且农技部门不得不想方设法赚钱养活自己，养活本系统的职工。这种情况下，他们主要的所思所想，就是在应付最基本的工作（如发放病虫害测报资料）以外，通过创收来谋取生存（而非发展），这大概就是京山县乃至全国农村，农村推广效果不佳的一个重要原因。你不能指望人们饿着肚子去做好事。
    问题是，农技推广收益巨大，农民需要农技推广，国家也需要。国家理应养活农技部门，让他们吃饱了去做事情。前提当然是国家有钱。
    国家现在恰好有钱。京山县每年给农民的补贴，每亩已达120元，全县一年给农民的补贴超过一亿元。若拿出其中的十分之一，即1000万元给农技部门，农技部门就可以活得很好，农技部门就应该有推广农技的积极性了。农技部门的积极带来农技的普及，如前述计算，仅仅推广抛秧技术一项，农民就可以每年每亩获益50元以上。国家少发给农民每亩10元的补贴，农民却因为农技的普及，而每年每亩可以少支出（也就是多收入）50多元。这是一笔划得来的买卖。
    有1000万元？1000万元不仅可以非常好地养活京山县所有280多位乡镇农技部门的职工，他们一起来积极推广农业技术，就肯定不只是可以推广抛秧技术，而是可以主动地、有创造性地推广各种适合当地农村实际需要的农业技术，他们会积极地引进技术，试验技术，示范技术，然后推广技术。一旦人的积极主动性调动起来，他们意气风发，他们就可以创造出众多奇迹。
    实际上，京山县不需要1000万元投入到乡镇农技部门，因为乡镇农技部门，只有120名纳入到财政编制，其余160多人是经营部门的人员，他们过去就不是靠财政养活的。据说当前乡镇一级的农技推广，也不需要这么多人。人浮于事是中国所有机构的共同缺点。乡镇一级农技部门应该精简人员，精简到他们可以发挥最大的农技推广作用，而又不人浮于事的规模。120人可能正是一个较好的规模。乡镇农技部门重新定员定编，养好这120人，另外的一直靠经营收入的160人也不会有什么意见。
    也就是说，京山县农技部门的改革，可能的一种方案是，将乡镇农技部门的经营与服务分开，经营部门的人员继续依据市场的逻辑来经营，这部分人员的收支是他们自己的事情，政府只是起管理作用，其他与政府和财政无关。这部分人，在京山乡镇农技系统中有160人。另外纳入到财政编的120人，是属于农技推广服务系统的人，这部分人大都是大中专毕业的具有深厚农技知识的专业技术人员，也是农技推广的核心骨干。这部分人，国家应该养好，不应让他们也去经营搞钱以养活自己，国家也有钱养活他们。一旦他们有了固定可靠的收入来源（国家拨发的），有了稳定的预期，则国家就可以通过各种考核指标，来调动他们为农民服务的积极性。农村因此可能出现一个政通人和，各方面都欢欣鼓舞的局面。
    遗憾的是，京山县以及湖北省的乡镇事业单位改革，并非如此，而是走了市场化的路子。具体地，京山县乡镇农技部门的改革，首先是将所有乡镇农技系统的职工推向社会，对所有职