为深入贯彻落实党的十七届三中、五中全会精神，健全符合社会主义市场经济要求的农村经济体制，成都市启动了生产要素在城乡之间自由流动的农村产权制度改革。由此，七年多来的统筹城乡发展实践进入了深度变革阶段。然而生产要素自由流动还面临着体制机制等多方面的障碍。如何破除这些障碍，尽快让生产要素特别是土地要素真正流动起来，是新形势下国土资源管理工作迫切需要研究解决的重大课题。以下，仅结合个人思考谈一点粗浅认识。　　

一、当前我市实现土地要素在城乡之间流动的进展情况　　

（一）产权基础初步具备
　　实现生产要素在城乡之间的自由流动，是农村产权制度改革的应有之义和必然延续。从2008年开始，我市全面推行以"还权赋能"为核心，以建立"归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅"的现代农村产权制度为目标的农村产权制度改革。经过近3年的努力，全市农村产权确权登记颁证工作已基本完成，农村集体土地所有权、房屋所有权、宅基地使用权、土地承包经营权和林权都已确权到位。特别是全市国土资源部门紧密结合第二次全国土地调查，以村民小组为单位、通过五个坚持（坚持制度先行，确保规范推进；坚持协同推进，节约工作成本；坚持农民自主，落实"还权赋能"；坚持探索创新，妥善化解矛盾；坚持严格验收，确保做实做细），全面完成了农村集体土地确权登记颁证工作。截止2010年底，共向村组集体经济组织颁发《集体土地所有证》33806本，向农户颁发《集体土地使用证》1657957本。除乡（镇）村企业用地、农村公共设施和公益事业用地外，做到了应确尽确，为生产要素在城乡之间自由流动奠定了基础。　　

二）政策体系正在完善
　　实现生产要素在城乡之间的自由流动，主要包括三个方面的内容：一是促进城乡劳动力自由流动，二是推进农村土地在一定条件下自由流转和开发利用，三是鼓励支持金融资本向农村流动。我市以《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》和《关于实现生产要素在城乡之间自由流动的意见（试行）》（以下简称《意见》）为核心，一系列服务、促进和实现生产要素在城乡之间自由流动的配套文件及政策体系正在不断完善中。如在劳动力方面，2010年11月市委、市政府出台了《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》；在土地方面，已经出台了《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》、《成都市集体建设用地使用权流转市场管理办法（试行）》、《关于我市集体建设用地使用权初次流转收取公共基础设施和公用事业建设配套费及耕地保护金的指导意见（试行）》、《关于开展农村集体建设用地基准地价评估工作的实施意见》等；在资本方面，已经出台了《关于重灾区农户灾毁住房联建等有关事项的通知》、《成都市集体建设用地使用权抵押融资管理办法（试行）》、《关于完善土地交易制度促进农村土地综合整治和农房建设工作的实施意见（试行）》等。
　　（三）交易平台已经建立
　　2008年10月13日，经市人民政府批准，依托原成都联合产权交易所成立了成都农村产权交易所，成为全国首家农村产权综合性市场平台。2009年底，原成都联合产权交易与四川省国投产权交易中心合并重组为"西南联合产权交易所"。为完善成都农村产权交易所的主体资格，，市人民政府办公厅2009年12月29日下发了《关于印发<成都农村产权交易所组建方案>和<成都市引导和鼓励农村产权入场交易暂行办法>的通知》，确定了成都农村产权交易所的组建方案、交易范围、组织机构等。2010年7月7日，由成都市国土资源局、市房管局、市林业园林局、市农委下属的单位分别按50%、25%、12.5%、12.5%的比例出资，共同发起设立的成都农村产权交易所有限责任公司正式注册成立（对外挂牌成都农村产权交易所），成为按照现代企业管理模式运营的企业法人。成都农村产权交易所的业务范围包括：农村土地承包经营权、林权、农村房屋所有权、集体建设用地使用权、农村经济组织股权、农业类知识产权等农村产权的交易；农村土地综合整治腾出的集体建设用地挂钩指标和占补平衡指标的交易；资产处置、大宗商品电子交易、股权托管、质押贷款等。成都农村产权交易所自成立以来，其交易硬件设施建设、交易制度及规则、交易信息系统等逐步推进和完善，同时连接各区（市）县农村产权交易分所，搭建起市、县（区、市）、乡三级农村产权交易信息发布和组织交易的综合型平台，实行"六统一"的管理模式（即统一交易规则、统一交易鉴证、统一服务标准、统一交易监管、统一信息平台、统一诚信建设），为服务农村产权交易、促进生产要素在城乡之间自由流动创造了良好条件。
　　（四）要素流转初显成效
　　按照全市推进农村产权制度改革的总体部署，在市国土资源部门的指导下，各区（市）县积极探索农村集体建设用地流转。截止2010年底，在市国土资源部门备案、由农村集体经济组织自主流转的集体建设用地共有24宗、727.83亩，流转金额2.28亿元，用途包括工业（采矿）、商业、服务业、村镇公共设施用地等。另在灾后重建中，地震重灾区的农户还利用确权颁证后的原有宅基地（含其他集体建设用地），通过农户、农村集体经济组织、联建方三方约定形式与市场机制，吸引社会资金按规划联建房屋并流转集体建设用地使用权。据不完全统计，全市四个重灾区参与住房重建的农户共计3055户，引入外来联建方2075户，使用集体建设用地2737亩（含农户重建自住用地和流转集体建设用地）。其中以散户方式联建的有1490户（原址联建的有443户，异地联建的有1047户），以产业项目方式联建的有1565户（共21个项目）。联建方式有效破解了重建的资金难题，受到广大农户欢迎，有力推进了灾后农村住房重建，也为生产要素在城乡之间自由流动提供了有益经验。
　　二、进一步实现土地要素在城乡之间自由流动的障碍分析
　　（一）法律政策制约依然存在
　　1.宅基地使用权
　　农户所建房屋占用的土地是经农村集体经济组织同意、区（市）县人民政府批准后取得的宅基地。《意见》提出，"经依法登记的城乡房屋可自由流转。集体土地上的房屋流转，其房屋占用范围内的土地使用权应随之流转"。而《物权法》第184条规定，宅基地使用权不得抵押；《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》禁止城镇居民在农村购置宅基地；《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定，农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或"小产权房"。
　　2.集体建设用地
　　《意见》提出，集体建设用地和国有建设用地享有平等权益，承担同样的责任。而《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定，农民集体所有建设用地使用权流转……不得用于商品住宅开发。国务院批复的《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》也明确要求，集体建设用地不得用于商品住宅等房地产开发。
　　（二）城乡规划不能满足需要
　　1.规划的完备性
　　在促进生产要素自由流动中，要让农民自主开发经营集体建设用地或者实施集体建设用地使用权流转，至少必须具备四个条件，一是符合规划，二是用途管制，三是依法取得，四是农民自主。其中，符合规划是基本前提。集体建设用地无论是以何种形式开发，都必须符合土地利用总体规划、城乡规划和产业发展布局规划。而目前我市土地利用规划虽已经编制到乡镇、村组一级，也建立了乡村规划制度，但城乡规划特别是农村地区的8控制性详细规划只能覆盖到重点镇。所以在规划设计条件缺失的情况下，集体建设用地流转时土地用途、容积率、建筑密度、建筑限高、绿地率、绿化率、投资强度等如何确定都成为了亟待解决的迫切问题。
　　2.规划的民主性
　　规划编制的过程实际上就是土地发展权的配置过程。所谓土地发展权，就是在土地用途管制的制度下，一个区域范围内的农用地是否可以调整为非农业建设用地，能否享有土地发展权，是由政府编制土地利用总体规划确定的，而非农民自己能够决定的。土地发展权的配置过程，说到底是一个利益的博弈过程。就土地利用规划而言，即由相关利益各方通过协商来达成谁该保护多少耕地，谁能有多大建设用地空间。就城乡规划而言，即由相关利益各方通过协商来达成在确定的建设用地空间范围内某一区域的具体用途（如住户、商业、工业、绿地等）该如何确定。这是土地规划的民主性。而我市各项规划的编制仍由政府完全主导，民众特别是农民的参与度很低。规划一旦公布实施并准备实施集体建设用地使用权流转时，就会由于土地发展权的相对性和稀缺性，使城乡之间、城镇之间、镇乡之间、村与村之间、组与组之间的不同利益主体或不同农民集体之间出现利益差异，规划的权威性会因此受到质疑，进而可能造成规划无法实施或没有操作性。
　　（三）产权基础仍需不断夯实
　　如前所述，我市经过近3年的不懈努力，集体土地确权登记颁证工作已经基本完成，并为生产要素在城乡之间自由流动奠定了坚实基础。但是，为更好的服务和促进城乡生产要素流动，农村产权基础仍需不断夯实。
　　1.与农民宅基地紧密相关的其他集体建设用地的产权要进一步明晰
　　在前期宅基地确权颁证中，不少区（市）县颁发给农户的《集体土地使用证》大多包含了两部分用地，一部分是批准拨用宅基地，一部分是其他集体建设用地（主要是房屋建筑占地面积超出当地现行农村宅基地面积标准的部分和由农户独自使用的院坝，以及农村居民点内部、与农户宅基地直接相连、未颁发《林权证》的林盘）。按照《成都市集体土地所有权和集体建设用地使用权确权登记实施意见》的要求，"其他集体建设用地"确定给农户，必须按照村民自治的原则，经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意并形成决议。但部分地方在"其他集体建设用地"的确权颁证方面，村民自治环节存在缺失对问题。若今后一旦城乡房屋开始自由流转，其随之流转的土地使用权将既包含原宅基地使用权，也包含其他集体建设用地使用权。如果农户间因其他集体建设用地确权面积差异过大而造成流转收益悬殊，就可能引发集体经济组织内部纠纷，甚至推翻已有的确权颁证成果，从而阻碍城乡生产要素自由流转。
　　2.乡（镇）村企业用地确权登记颁证应尽快完成
　　在前期推进农村产权制度改革的过程中，乡（镇）村企业、农村公共设施和公益事业用地并未进行确权登记颁证。其中，尤以乡（镇）村企业用地的确权颁证最为复杂。因为大多数乡（镇）村企业用地无合法用地手续，如果按现状确权，就会违反土地管理法律法规，而且还会提高征地补偿成本。所以制定好这类集体建设用地的确权规则并积极稳妥地加以实施，是下一步实现生产要素自由流转及农民自主开发经营集体建设用地的关键环节。
　　（四）集体经济组织形式亟需完善
　　要实现生产要素在城乡之间自由流动，一个基本前提是要求权利主体必须明确。集体土地属于农民集体所有，集体建设用地流转的主体是集体土地所有权人。而由于农民集体并不是一个组织，因此《物权法》规定由集体经济组织或者村民委员会或者村民小组代表集体行使所