2002年10月，中共中央、国务院作出了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》（以下简称《决定》），这是进入新世纪以来，推进农村卫生工作的纲领性文件。《决定》明确提出农村卫生工作的目标是，截至2010年，在全国农村基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村卫生服务体系和农村合作医疗制度。
 
    经过各地区、各有关部门的共同努力，农村卫生工作取得了令人瞩目的成绩。从2003年试点工作开始，各地按照中央提出的阶段工作目标，扎实工作，稳步推进，2008年在所有包括农业人口的县（市、区）全部建立了新农合制度，提前两年实现了《决定》提出的目标。2009年参加新农合的人口数已达到8.3亿。新农合制度框架已经形成，运行机制日趋完善。
 
    然而新型农村合作医疗在制度属性、未来发展定位仍存在诸多问题。因此，对新型农村合作医疗予以梳理、解读，以有利于推进新型农村合作医疗的可持续发展，并向农村医疗保障制度的顺利过渡。
 
    一、农村合作医疗制度
 
    时下所说的农村合作医疗，即为新型农村合作医疗制度（简称“新农合”，有的地方也叫做“农医保”等）。这一制度，是在老农村合作医疗基础上的重建，为了区别，故称之为新型农村合作医疗制度。
 
    2003年1月16日，国务院办公厅转发的卫生部、财政部、农业部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》明确指出：新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。
 
    目前就新型农村合作医疗与传统农村合作医疗的争论，主要集中在政府的出资方面。相对老农村合作医疗，新型农村合作医疗在筹资中加大了政府支持力度，尤其明确规定了中央政府对参加新型农村合作医疗的农民给予财政补助。
 
    新型农村合作医疗筹资水平从试点初期的人均30元起步，经过2006年和2008年两次增长，达到了目前的100元。从2010年开始，用1-2年的时间将全国新型农村合作医疗筹资水平提高到每人每年150元。中央财政对中西部地区参合农民按60元的标准安排补助，对东部省份仍按照中西部地区一定比例给予补助，在2010年一次到位。地方财政补助标准和农民个人缴费也相应提高到60元和30元，其中贫困农民的个人缴费由医疗救助单位按规定给予资助。
 
    同时，由于老农村合作医疗把保障的重点放在门诊或小病上，从而导致了基金的分散使用，保障程度低，无法有效帮助农民抵御大病的风险。因此，新型农村合作医疗制度明确以大病统筹为主，实行县级统筹。
 
    而且新型农村合作医疗提出了建立农村医疗救助制度，通过民政、扶贫部门资助、贫困农民参加的新型合作医疗，照顾到了贫困人口的特殊情况。
 
    新型农村合作医疗制度的建立、发展，结束了我国农村长期缺少医疗保障制度的历史，使建设覆盖城乡的多层次医疗保障制度成为可能。
 
    二、农村合作医疗制度的历史变迁
 
    尽管新老农合存在不同，但毕竟都是以农民、医疗机构、政府三方合作为内在机理。因此，在这里梳理、解读新型农村合作医疗，有必要对农村合作医疗的历史变迁做一些系统性综述。
 
    农村合作医疗的历史最早可追溯到20世纪30年代乡村建设运动时期，河北“定县实验”时，陈志潜博士所建立的以县为单位的农村三级保健制度，开创了农村合作医疗的先河。抗日战争时期，陕甘宁边区所推行的保健药社和卫生合作社制度（医药合作社或卫生合作社），则在解决边区缺医少药，卫生恶劣的状况起到了重要的作用。
 
    但是，我们现在所提及的农村合作医疗，则是多指建国后农村合作化运动中的农村合作医疗，这时期的农村合作医疗为世界所关注。1966年8月10日，在覃祥官（中国合作医疗之父）的努力下，新中国历史上第一个农村合作医疗试点——“乐园公社杜家村大队卫生室”在湖北长阳县挂牌成立。其做法是：农民每人每年交1元合作医疗费，大队再从集体公益金中人均提留5角钱作为合作医疗基金。除个别老痼疾病需要常年吃药的以外，群众每次看病只交5分钱的挂号费，吃药就不要钱了。农村合作医疗做到了“有病早治，无病早防”，受到了人民群众的热烈拥护。 
 
    1968年下半年，毛泽东主席就乐园公社农村合作医疗作了亲笔批示：“合作医疗好”，并指示卫生部“要把医疗卫生工作的