摘要：旅游区多头管理产生的原因主要为行政区划、土地归属和行业管理。文章指出由此带来的主要弊病有：同一景区不能进行统一规划，相同资源不能联动开发，损害游客利益，只开发、不保护，延误旅游资源的开发，频发治安事件、影响景区形象；并提出引入股份制管理机制的解决对策。
 
    关键词：旅游区；多头管理；弊病；对策
 
    旅游是一项综合性的社会经济活动，涉及到社会、经济、政治、文化等各个方面。由于管理存在于组织之中，组织形态与组织层次之间的差异形成了管理的交叉，而具体到旅游这一关联性和依赖性极强的产业上，其交叉就更为严重，于是形成了目前多头管理相当普遍的现象。
 
    一、旅游区多头管理产生的主要原因
 
    虽然多头管理的现象在国内旅游区内普遍存在，但究其形成原因却不尽相同。
 
    （一）行政区划
 
    我国地理行政区划方法沿袭已久，多以山脉、河流等自然地貌轮廓线作为分界线。改革开放以来，我国旅游业呈持续快速发展态势，旅游景区（点）不断增加，其中相当一部分旅游区在开发过程中由于行政区划问题引起争端。如许多行政区划以山脊线、河流中线划分界线，而旅游区往往以这些山体或河流为主景区，一个山头或一段河流在行政区划上分属不同的省、市、县甚至乡，地方政府为了发展当地经济，相继进行旅游业的开发，在经济利益的驱动下，即会引发“地盘争夺战”。
 
    （二）土地归属
 
    主要指一些特殊用地在区划中属于不同的单位或部门。如以自然资源为主的旅游区中往往以林木、水体、山石为主体，而在我国林木茂密处土地多归属各地林场；水体多归属水利局等等；而林场、水库又可能跨乡、跨市或跨省。20世纪90年代以来，林场及水库为补充资金等方面的不足纷纷利用自身优势发展旅游业，这样也就引发了行业与行业之间的矛盾。
 
    （三）行业管理
 
    旅游资源是一个相当广义的概念，根据《国家旅游资源分类、调查与评价标准（gb/t18972-2003）》，将旅游资源分为8主类，31亚类，155基本类型，就其管理来讲可能会涉及到旅游、文物、宗教、建设、林业、农业、水利、土地等部门，随着旅游区内旅游内容的丰富性和多样化，一个综合性的旅游区往往会涉及到多个部门的管理，由于各部门之间缺乏有机的结合与协调，在景区的规划及建设过程中，就形成了各自为政的局面。
 
    二、旅游区多头管理的弊病
 
    （一）同一景区不能进行统一规划
 
    同一自然景区由于权属于两个、三个或更多个单位，而被人为地分割成若干块，由于不同单位进行开发规划的时间不同，规划时的技术设计单位也不同，导致总体思路、设计风格也不尽相同，加之设计时各自考虑委托单位的利益（主要是经济效益），因此往往造成相同（或类似）景点的重复设置，并导致道路、宾馆、餐饮点、停车场、旅游纪念品市场等相关配套设施的重复建设，不但造成人力、物力的浪费，严重的还会使生态环境遭到破坏。如白洋淀自然风景区分属保定、沧州二市五个县管辖，对白洋淀的旅游开发均针对本县域内的景区，从而造成景区与景区间的相互协调性差、功能分区具有重复性、全淀不能形成一条完整的水上旅游线路等，旅游管理混乱，不同县域各自为政，整个旅游区缺乏统一性、协调性和完整性。
 
    （二）同质资源不能联动开发，难以形成规模
 
    “规模”是进行旅游资源评价的一项重要指标，没有规模就产生不了规模效益。但是，许多地域相近、资源禀赋相似的旅游区由于不同的投资主体开发商经营而被人为分割成多处单体旅游区，难以形成规模，很难在中远程市场产生影响。如河北省邢台县的西部山区，位于太行山中段，目前沿太行山一线开发了近十处旅游区，面积多在20平方公里-30平方公里，客源以周边县市为主。这些旅游区中有几个已经经营了多年，却始终没有太大的进展，究其原因，就是因为旅游区规模太小，旅游投入不足，设施建设和市场营销均跟不上，对远地市场难以形成吸引力，对近地市场来说又存在恶性竞争和客源市