摘要：城乡一体化重要方面是土地，土地中重要的是土地制度。文章从土地制度入手，阐述了土地制度及其作用，以及城市和农村土地制度构成。并在此基础上剖析了城乡土地制度的差别和缺陷，阐释城乡土地制度耦合问题及对策建议。最后得出结论：城乡土地制度差别很大，可通过制度重新设计，形成统一的城乡土地制度。
 
    关键词：土地；制度；城乡一体化；耦合
 
    十七届三中全会提出要统筹城乡社会经济发展，吹响了土地二次改革的号角。要实现城乡一体化，最需要发展的是农村，基础则在于土地，土地问题核心又集中在土地制度。通过对城乡土地制度的差异和一致性研究，尝试解决城乡一体化进程中土地制度的统一性问题。
 
    一、土地制度
 
    土地制度，一般是指土地所有、使用和管理的土地经济制度及相应的法权制度。土地经济制度是其法权制度形成的基础，决定着法权制度，法权制度又具有反映、确认、保护、规范和强化经济制度的功能。
 
    土地经济制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地收益分配制度、土地规划制度和土地管理制度等。在土地法权制度中，土地产权是一个核心问题，土地归谁所有决定了这个社会土地制度的性质，土地制度对于土地利用的约束往往表现为产权的约束。
 
    二、土地制度的构成、差别及其缺陷
 
    农村和城市分别采用不同的土地制度，是造成城乡二元结构分离的部分原因。我国宪法和土地管理法都规定了现行土地制度的性质、形式、范围以及土地的使用和管理。
 
    （一）土地所有制
 
    城市土地采用国家所有制，所有权由国家代表全体人民行使，具体又由国务院代表国家行使。而农村土地采用农民集体所有形式，但所有权主体并不明确，存在着虚置的现象。
 
    土地的国家所有和集体所有基本上禁止了土地所有权的让渡，仅存在土地征收一种情况。
 
    （二）土地使用制度
 
    城市土地使用权地获取主要采用招拍挂形式，农村土地使用权流转也有多种形式。据广东省农业厅专题调研表明，农村土地使用权流转的形式多种多样，归纳起来主要有入股、出租、转包、转让和互换5种基本形式，所占比例分别为35.9％、29.5％、23.4％、3.0％、2.6％。
 
    农村土地使用权流转的市场化程度不高，流转不顺畅，其中还存在着很多问题。在农村，国家严格限制土地非农化，城市土地满足不了用地需求时，却又可以征收农村土地，形成了中国特色的土地征用制度。但是在程序、用途、补偿标准、短期和长期收益方面，农民处于十分弱势的地位。政府以土地的补偿价格买断了土地的所有权，收益不对等，因而导致社会矛盾不断。
 
    （三）土地管理制度
 
    我国在1986年，确立了城乡土地统一管理体制，切实有效地管理土地。但是城市、农村土地在制度方面仍未理顺关系，城市要发展，要建设，就采用圈占耕地等手段，这样农村土地其实就是城市土地的“后备军”，随时等候改变性质，政府认为哪里需要发展用地征用就行了。在现行的土地管理体制中，土地供应与需求之间关系是颠倒的，即供给服从需求，实质上是一种“保障需求”的体制。土地部门没有独立性，上下级土地管理部门之间也只存在业务指导关系。
 
    三、土地制度的耦合及对策建议
 
    城乡一体化的实现，是一个漫长的过程，需要制度来保证，特别是涉及到土地使用问题。
 
    （一）土地所有制的耦合
 
    1、土地国有、私有制的弊端。目前并不适合将土地完全私有或国有，政府需保证土地供应持续与长期稳定。因为土地的国有或者私有都将给社会带来巨大的变革和挑战。首先，土地国有，势必会花大量资本从农民手中赎回土地所有权，政府目前还没有这个经济实力。收归国有，农民心里也接受不了，一旦宣布国有，会在农民心里引起巨大恐慌，对土地的预期更加保守。再次，国家所有需要在农村确定代理人，因土地用途不同，代理关系的交易成本也会不同，可能发生很高的代理成本，造成效率损失。实行土地国有化后，设想通过强化土地的使用权来使国家所有权“名义化”，借此创造产权效率，似乎有道理，但是，集体产权也可以名义化且制度操作成本可能更低。农村土地也不能采取私有制，这是与中国的社会基本制度相违背的。但如果采取城市土地国有，农村土地私有，就可能出现大规模的“城市居民农民化”现象。
 
    2、所有制采用。目前的“土地所有双轨制”可以保留，即城市采用国家所有，而农村采用集体所有。但是集体所有应该明确所有