摘要：造成政策执行梗阻的因素是多方面的，既有公共政策问题本身的因素，也有公共政策制定的因素，还有公共政策以外的因素。这些因素从不同方面影响和制约公共政策主体的有效执行。文章拟从利益需要产生行为偏差为视角分析政策产生梗阻的原因，运用政策网络治理方式来消解政府政策梗阻。政策网络是通过政府、非权利公共组织、相关利益集团的协调互动中展现出来，以政策网络为视角来消除政策的梗阻，无疑对我国政府治理实践和行政改革有很好的借鉴意义。
 
    关键词：政策网络；政策执行；政策梗阻原因；政策梗阻消解
 
    一、政策网络的兴起
 
    政策网络是20世纪末西方学者考察公共管理和公共政策的新视角、新途径。从宽泛的角度来看，它是考察政府与其他国家和社会行动者相互联系和依赖关系的一组概念的集合，诸如议题网络、铁三角、政策亚系统或亚政府、政策共同体和认知社群等等。这些都是形形色色的网络类型，概括起来，政策网络是指在公共政策制定和执行过程中，政府和其他行动者围绕共同不断协商的信念和利益而结成的正式和非正式的联系。这些行动者相互依赖，而政策就是从它们的相互作用中产生出来的。政策网络是一种分析政治参与过程中，利益群体同政府关系的方法和理论框架。政策网络作为一种分析方法，主要是用以研究公共政策过程中，政策网络系统内部各种构成要素相互关系的方法。
 
    政策网络理论发展至今，我们可以看到，当前对政策网络理论的研究和应用主要沿着两条路径：一是将之视作社会上各种利益组织（包括政府组织和非政府组织）相互之间进行利益协调的中介；二是将政策网络看作是对特定形态的治理，是对社会上各种政治资源的动员机制。所要论述的是运用政策网络的后一种路径来分析政策执行过程中政策的产生梗阻的原因及治理政策梗阻消解的方式。
 
    二、政策执行梗阻的原因分析
 
    造成政策执行梗阻的因素是多方面的，既有公共政策问题本身的因素，也有公共政策制定的因素，还有公共政策以外的因素。这些因素从不同的方面影响和制约着公共政策主体的有效执行。本文主要从主体因素的利益需要产生行为偏差方面来加以分析：
 
    （一）主体因素的利益需要产生行为偏差
 
    首先，政策执行主体的自身利益需求和行为倾向影响着公共政策的有效执行。任何政策执行都是通过政策执行者的实施行为和政策目标群体的遵从行为来完成的。而人们行为的根本动因便是利益，政策的存在作为一种社会现象，并不是人们遵守或违反它的原因，人们之所以遵守政策或违反政策，是因为政策表现了一定的利益，利益在推动或抑制人们的行为中扮演着极为重要的角色，利益追求是政策执行主体行为的内在驱动力，正是利益推动着人们去执行政策或违反政策。这主要是因为各项公共政策的最终执行者都是人，而不可避免地有着自身利益追求和行为倾向。要使政策执行者在执行政策的过程中始终保持绝对地“价值中立”实际上是难以做到的。因此，利益因素直接导致政策执行偏离政策目标的各种行为。
 
    其次，政策的实质是对于利益的分配、调整，或表现为对人的行为的指导、制约。政策实施的结果总要造成一些人的受益以及另一些人受损，因而，公共政策执行主体在执行政策时，必然会有成本——收益预期。如果其实际收益与预期收益之间，或者其本人的收益与他人的收益之间存在差距，就会产生相对剥夺的心理感受。这种收益受损的心理感受将直接影响到公共政策执行主体的有效政策执行，导致政策规避的产生。
 
    最后，在政策制定中没有形成以政府、非公共权利组织和相关利益集团的政策网络，以至于导致政策执行的梗阻。从政策网络的视角来看，公共政策执行的实现来自于政策网络中各种结构体的协同互动。“具体的政策后果取决于特定的政策网络主体之间的结构性关系以及相关政策网络参与主体之间的谈判、妥协与博弈。”而在中国公共政策执行体制中，政府和公共行政部门仍然居于主导地位。传统的公共行政管理把行政权和行政行为放在社会管理的中心位置，政府和公共行政部门始终扮演管制者或包打天下的角色，政府成为唯一的公共政策的执行主体。政府作为公共利益的总代表，为了保证公共政策的有效执行，因此在执行体制中居于主导地位。这样，非公共权利组织和相关的利益集团在政策制定中就没有或就没有机会、渠道参与政府政策的制定过程中。
 
    政策网络是在各种构成要素协同互动中形成的。政策网络的结构反映的是各种要素及其相互关系。一个政策问题可能涉及很多群