党的十七大和十七届二中全会都对乡镇机构改革提出了要求，党的十七届三中全会决定再次强调“继续推进农村综合改革”，并要求“2012年基本完成乡镇机构改革任务，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能。完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制。”2009年，中办、国办转发了《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》，这意味着我国又一轮乡镇机构改革将在全国范围内推开。按照《意见》精神，这一轮机构改革既要着眼于乡镇当前需要解决的共性问题，即改革后的乡镇应该具有促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐四项基本职能，同时又要因地制宜、充分尊重本地实际，在机构编制上确保只减不增和社会稳定。这样一来，作为欠发达地区，在深化又一轮乡镇机构改革中面临什么样的新情况，需要采取何种有效的措施，是我们机构编制部门必须思考的重大课题。针对这些问题，我县编办未雨绸缪，组织力量，于2010年3月对我县乡镇机构改革工作进行了专题调研，并根据调研情况，对我县下一步乡镇机构改革工作进行了思考。

一、当前我县乡镇机构设置的现状和工作实际

（一）我县乡镇机构设置的现状

从2001年10月开始，我县相继开展了两轮乡镇机构改革工作（一轮是2001.10～2005.9，另一轮是2005.9至今）。

在行政机构设置上，一方面是整合我县行政资源，撤并乡镇，2006年3月,我县撤销核桃村乡，分别划归活水乡和龙海乡（原双箐口乡），乡镇机构数由原11个，减为10个。另一方面在行政内设机构设置上，我县山区、半山区原则上只设一个综合办公室，实行助理员分工制。坝区人口较多、经济较发达的乡镇可内设党政、财经、社会事务等２—３个综合办公室，并结合助理员分工制进行分工。

在乡镇事业单位机构设置上。首先是理顺了条块关系。对从事社会服务和涉农服务的事业单位，实行条块结合，以块为主的管理体制，将直接为农业和农村工作服务的农机、农技、农经、蚕桑、蔬菜水产、畜牧兽医、林业、村镇建设、文化、广播电视等机构的人、财、物三权下放给乡镇管理，县业务主管部门负责业务指导；允许乡镇对职能相近的事业单位进行撤并，综合设置；对具有执法和综合管理职能的国土资源、财政、劳动保障、计划生育、教育、卫生、司法等事业单位，实行条块结合，以条为主的管理体制，乡镇着重于党的管理和业绩考核。对涉及区域性建设的农机监理、水利水土、有线电视等机构实行以执法主体或投资主体管理为主的“点站结合、县站主管”的管理模式，乡镇不直接管理。二是精简撤并了机构。在乡镇所属事业单位的改革上，将为农服务、职责任务相近的站所合并，设立农业综合服务机构。我县乡镇事业单位的设置，基本上由原设置的13个单位归并为6—7个事业单位：农机、蔬菜水产、蚕桑、科技站、农科站归并组建为农业技术服务中心；文化、广播、老龄、党校归并为文化发展服务中心；不再保留村管所，组建建设发展服务中心；在农村经营管理站基础上组建农村经济服务中心，加挂财务统管办公室牌子；保留畜牧食品站、林业站。通过改革，全县乡镇事业单位由141家减少到63家。

在人员编制上，按照总量不变、只减不增的原则，首先在行政编制上根据我县人口、经济总量，对乡镇进行了分类，一类是特大乡镇（人口在10万人以上），编制核定为35名以内；二是大乡镇，编制核定为30名以内；三是中小乡镇，编制核定在25～28名。经改革，我县乡镇行政机关编制由原387名（行政编制331名，后勤事业编制56名）减为298名（行政编制），精简了89名，减幅为22%。在领导职数的配备上，2005年9月，我县以县委文件规定了乡镇领导职数控制在8名以内，规模较大、经济发达的乡镇可以增加1名政府副职。通过改革，领导职数由2002年的109名精简为现在的88名，精简了21名，减幅为19%。其次是在事业编制上，根据有关规定，2005年我县按实际的工作需要和现有人员情况重新核定了乡镇事业单位编制，人员编制由1524名减为1284名，精简15%。并全面落实“编制实名制”。上墙公布机构设置、职能配置、编制员额、领导职数、实有人员，接受社会各界监督。而在人员管理上，严把乡镇“进人”关，未经机构编制部门核编擅自进人的，人事部门不得办理调配、核定工资等手续，财政部门不得核拨经费。同时，对乡镇事业单位人员按照“三公开”（公开、公平、公正）要求，采用“三考”（考试、考评、考核）办法，实现全员竞争上岗，确立了乡镇事业单位独立的市场竞争、服务主体地位，实现了乡镇事业单位组织结构体系和管理机制的创新。截止2009年12月31日，我县乡镇党政机关行政编制298名，实有278人，乡镇事业单位事业编制1284名，实有1216人，实现了乡镇机关事业单位人员5年内零增长目标。

在乡镇政府职能转变方面，我县注意紧紧抓住转变职能、服务“三农”这两条主线，因地制宜，重新明确乡镇政府促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐等四个方面职能。相应增加了服务社会主义新农村建设，建立健全农村合作医疗机制，加强安全生产和环境保护，妥善处理突发性、群体性事件，创新农村工作机制，建立健全农村服务体系，做好农村劳动力转移，加快建设和完善与经济发展水平相适应的社会保障体系。同时，从发展社会主义市场经济的要求出发，把乡镇政府直接参与市场经济运作和直接干预市场经济主体活动的职能予以弱化，使乡镇政府从直接抓生产经营、催种催收、收费罚款等繁琐事务中解脱出来，把工作重点放在政策引导、典型示范、提供服务、营造发展环境和维护社会稳定上，着重抓好涉及农业发展、农民增收、农村稳定的大事。通过改革，有效地解决乡镇过去存在的重管理、轻服务，重指标、轻市场，重形式、轻实效等现象，促进乡镇把主要精力集中到提供公共服务上来，较好地实现乡镇政府角色转换，逐步实现乡镇工作由管理型向服务型转变，由命令型向法制型转变，由领导型向指导型转变。

（二）我现乡镇工作实际

从我县经济结构来看，一、二、三产业的比重为35.9:36.7:27.4，其产业比重仍然不尽合理，第一产业在整个国内生产总值中的比例仍然占到三分之一强，加上城市化比例过低，农村人口比重高，且绝对贫困人口主要集中在落后的农村，所以说我县目前还是难以摆脱农业大市的欠发达面貌，农业、农村和农民问题仍然是我们工作的重点和难点之一。

我县的农村面貌与全国很多欠发达地区一样，农业生产仍然处于一种艰难的“爬坡”阶段，也是一个十分危险的阶段，主要反映为“三不与三过”，即农村基础设施不完善，产业特色不明显，农民生产积极性不高涨和农业单位产值过小，组织化程度过低，农民增收渠道过狭窄。到目前为止，我县农民增收的最主要渠道仍然是靠背井离乡到外地打工挣取劳务费，从而造成不少农村地区出现大量的“无人房”、“老人村”、“幼儿村”等怪异又凄凉的现象，在家的中青年劳动力也始终不忘要将“麻将”、“三打一（扑克）”发扬光大，三五成群，四六同桌，俨然一片全民娱乐景象。愈演愈烈的全球经济危机，在让我们看到农民工返乡潮壮观景象的同时，也告诉我们把农民增收的重大包袱甩给城市或沿海发达地区的做法是靠不住的。我县各级党委政府特别是乡镇基层政府在以后的工作中必须要自己想办法，既为自身建设寻求新的突破，也为农民增收谋出路。因此，乡镇政府作为我国最低一级的国家机关，作为深植于人民群众中的公权力代表，在我县当前的县情下，在其有限的职能定位和机构设置上必须要认清形势、分清主次，只能突出一个最根本的依据：最大限度有利于改善农村生产生活条件，最大限度地有利于提高农民收入水平。

二、当前我县深化乡镇机构改革面临的困境

通过改革后的运行情况来看，乡镇政府在推进新农村建设，改善农村面貌，维护农村社会稳定和民主建设上都做出了巨大的牺牲，也取得了很大的成绩。但是，随着农村“零税费”时代的持续和上级政府职能转变的推进，特别是根据农村发展趋势的需要，我县乡镇机关面临不少的困境，主要表现在以下几个方面。

一是乡镇政府的功能定位不清，条块分割，县乡关系不顺。长期以来，乡镇政府缺位、错位或是越位问题一直困扰着乡镇有效履职，“管太多”、“不能管”、“管不了”的现象十分突出。一方面是上级的达标评比太多，许多事都要延伸到乡，也就是所谓的“上面千条线、下面一根针”，乡镇不得不管许多不该管的事。我县乡镇要管理本行政区域内的经济发展和教育、文化、卫生、食品安全、民政、综合治理