主要依靠市场化手段解决流域污染治理的投融资问题，已是公认的大势所趋。但政府主导模式与市场主体的边界如何划分，商业模式如何构建，法律配套措施如何进一步到位，都是必须跨越的障碍。

从云南滇池污染导致的生态破坏到淮河流域工业企业超标排放，从松花江水污染事件到“太湖蓝藻”引发的水资源危机??中国河湖流域的水资源污染危机，近两年步入一个集中爆发期，成为上至中央领导、下至平民百姓都十分关注的沉重话题。

“工业化、城市化的规模和速度这么快，水危机是很难避免的。这不是某个部门的责任，而是全社会共同造成的”，中国工程院院士、中国水利水电科学研究院水资源研究所王浩所长说。

《中国投资》获悉，国家发改委、水利部以及一些地方政府已着手进行流域综合治理规划的编制工作。

“根据各省、市、自治区的项目前期准备情况以及治理工程对污染物的削减作用和对水体水质的贡献，我们筛选出规划重点治理工程，汇总投资额为2565亿元”，在2007年9月16日召开的“第三届环境与发展中国论坛”上，中国环境规划院副院长兼总工程师王金南透露说。

王参与了《重点流域水污染防治“十一五”战略规划》的编制工作。“规划的重点治理工程投资，并不是实现重点流域总量控制目标和水质目标所需资金的全部”，王金南说。规划中确定的治理工程仅为重点工程，还有大量非重点治理项目需要各级政府督促实施；就主要水污染物减排而言，除了工程减排之外，还包括结构调整减排和管理减排；除了建设投资外，治理工程的正常运行和维护所需的费用也应有所考虑。

初步测算一下，重点流域“十一五”期间水污染治理资金总需求为4000—4500亿元。

问题扑面而来。治理水污染所需的大量资金如何筹集？流域治理究竟应该由谁来负责并承担运营？

2007年6月30日，温家宝总理在“太湖、巢湖、滇池污染防治会议”上指出，要“理顺运作机制和管理体制，建立政府引导、企业为主、社会参与的污染治理投入机制”。

“大水务”构想

两年前的教训依然历历在目。2005年11月13日，中石油吉林石化分公司双苯厂发生爆炸事故，引发松花江流域性大面积水污染。当黑龙江省注意到这一情况时已是一周之后，污染团已经抵达哈尔滨界面。

“如果我们能建立一个统一的流域管理机制，保证在危机发生的第一时间，流域内的所有企业、政府和公众都能够知道并采取相应的措施，那么处理危机的能力应会得到大大的加强”，首创股份（爱股,行情,资讯）总经理潘文堂说。

在潘看来，目前，城市水务行业呈现出区域性垄断和经营分散的特征，水务以行政区域为界限，尚未形成跨地区的大公司。而应对和解决国家所面临的水污染问题，需要建立一个流域性的管理模式。

在“第二届中国城镇水务发展国际研讨会”闭幕式上，潘文堂表达了“建立流域性水务集团模式”的愿望，他希望能够在建设部门和其他有关部门的支持下，在一个省建立一个区域性的水务投资公司，来解决流域方面的问题。

按照潘的设想，如果吉林市和哈尔滨市是由同一个水务公司负责的话，那么在吉林市发生水质性污染的同时，哈尔滨市的应急方案就可以同时启动，当然这里面也离不开政府的协调。

建立流域性水务公司并不是首创的创举。2004年10月挂牌成立的昆明滇池投资有限责任公司同样是以滇池为业务范围的一家综合性水务公司。滇池投资公司以原有城市污水处理设施的量性资产进行市场资本运作，打造一个投融资平台。公司经营城市污水处理产业，承担由政府确定的滇池治理项目的投资、建设和经营管理，同时开展基础性产业、高科技产业及其他产业的投资、经营和专业化资产管理。

在国际上，英国组建了一个专门的水务公司负责泰晤士河的治理，从上游到下游、从供水到排水进行一体化管理。而莱茵河则是由专业委员会来负责对流域污染的监控和治理。

建设部副部长仇保兴曾公开表示，鼓励企业规模化经营，支持企业跨区域投资运营，培育一批具有一定实力的大型企业集团。

首创集团迈出了流域治污的第一步。2007年12月21日，首创公司与湖南省人民政府签订《战略合作协议》，将在湖南境内设立项目公司，负责污水处理设施项目的投资、建设和运营管理。

湖南省政府制定的“建设两型社会”以及“到2010年实现污水处理工程的全覆盖”目标，为首创顺利谈成奠定了基础。目前，湖南市州的城市污水处理能力还比较低，污水处理率仅为17%，排全国第26位。

根据国家有关规定和《湖南省市政公用事业特许经营条例》规定，通过授予特许经营权，首创将投资50亿元、以bot方式在湖南全省投资建设城市污水处理厂。投建后，北京首创从收取的污水处理费中获得相应的回报，运营30年后，所建的污水处理厂将交付湖南省。

在此次合作中，公司首次尝试“统一规划、整体投资、分步建设、流域管理”的运作模式。

按协议，首创将首先启动湘江流域的污水处理设施建设，并建立湘江流域上下游水环境管理机制，包括建立跨行政区交界断面水质达标管理、水环境安全保障和预警机制以及跨行政区污染事故应急协调处理机制等。

国家发改委投资研究所副研究员吴亚平指出，由于流域各城市的经济发展水平不同，作为bot合同要约重要条件之一的污水处理价格也不尽相同，仍需区别对待，而不宜采取“一刀切”的方式。

在吴看来，如果像滇池那样都在一个城市范围内还好办，巢湖还在安徽境内也可行，但如果像太湖那样涉及几个省情况就比较复杂。

泰晤士河、莱茵河之所以可以由一家公司和一个机构负责，是因为有英国或欧盟的法律授权。

“改革公用事业不能摸着石头过河，必须先有法律，而我们是在摸索中前进，这对公共行业来说有些危险，因为摸不好的话影响的是公众的利益”，清华大学环境系水业政策研究中心主任傅涛博士对《中国投资》说。

市场化投融资体制之辩

2007年7月12日，云南省省长秦光荣在“滇池水污染治理调研座谈会”上提出，“建立滇池治理专项基金和发行债券，抓紧建立和完善与市场化相适应的投融资体制，开放环保基础设施建设与运营市场，吸纳社会、企业、个人资金及外资投入滇池的治理与保护”。

据悉，昆明市正积极向国家争取发行15亿滇池治理企业债券。昆明上报国家审批的《滇池治理“十一五“规划》涉及61个项目，总投资近84亿元。如此巨大的资金需求，如果不打开融资渠道，单靠地方财政投入是难以想象的。

“这些投资公司变相发行的企业债券，实际就是市政债券”，吴亚平指出。发达国家在进行城市基础设施建设时，往往通过发行“市政债券”，吸引社会资本进入，弥补政府建设资金的不足。而在我国还没有建立这样一套市政债券发行机制。

一切顺利的话，在原昆明市城市排水公司基础上组建成立的昆明滇池投资有限责任公司将成为第一只发行水业债券的公司。

这种企业债券是与企业盈利、和项目挂钩。因此流域治理也要依托一个项目，与项目挂钩。对于未来可能的流域治理债券，吴亚平认为，首先要找一家企业投资于这样一个项目，才能发行债券。此外，企业债券对发行企业的规模、财务以及项目条件等有严格准入条件，审批程序较为严格，需要经国家发改委、中国人民银行、财政部等审核，报国务院批准。

与昆明企业债券融资计划相类似，首创表示，未来随着首创股份拥有更多城市水务项目，业务达到一定量的时候，将在国家政策允许的前提下，利用金融工具或创新，朝着产业基金的方向去融资。

傅涛认为，作为资本密集型产业，水务行业项目少则几亿，多则十几亿，显然不适合规模小的企业介入。水务行业的特性决定了它需要资本实力雄厚的企业来运作。而中国水务有4500亿元的巨额市场，只要有充足的资金，不必担心没有项目；其次水务行业很少受国家宏观经济周期性波动的影响，收益相当稳定；另外水务现金流特别好。这3方面决定了行业风险很低，适合养老基金和保险基金的介入，但在这方面政府还没有放开这个市场。

“尽管目前没有私募基金的相关法规，但可以采取产业基金的形式运作”，傅涛说。基金来源可以是中央专项财政拨款、向流域城市收取的水资源费、排污费，也可以是对地方政府的污染罚款，还可将国际机构与外国政府的软贷款等纳入进来。

中国城市规划设计研究院副院长兼建设部城市水资源中心主任邵益生则透露，国务院“西部办”正在筹划成立一个规模为千亿元的“西部水务产业投资基金”。

除了首创外，天津创业环保（爱股,行情,资讯）、北京排水集团等企业和专家也表示看好“水务产业投资基金”，并预计以私募或公募的方式向寻求安全、稳定、长期投资回报的保险机构、邮政储蓄、全国社保等机构募集股权投资基金，将成为未来城市水务投融资主导模式。

吴亚平对水务产业基金并不看好。希望参与水务投资的企业即便不加入水务基金，也可以通过资本市场参股首创股份、南海发展（爱股,行情,资讯）、创业环保等上市公司，实现参与水业的目的。

“通过资本市场来培育这样一些大公司和企业，给普通投资者一个机会，这是资本市场要走的路”，吴亚平说。

公益性与市场化的模糊边界

在城市水业领域，bot、tot、bt、ppp等融资及建设模式正取代传统的国有独资公司运营的局面。

那么，流域污染治理是否可以复制城市水务的市场化方式呢？

“流域问题不能一概而论”，王浩对《中国投资》记者说。对于那些纯公益性的，比如防洪项目，没有一定的经济性，企业不会投资，只能由国家担负；灌溉则属于半公益性项目，国家出资大部分，农民可以负担一小部分；而对于城市污水处理，则可以采取市场化运作手段。

因此，一个流域里既有城市，也有农村，既有防洪、灌溉项目，也有发电、航运、景观和旅游项目，可以根据具体项目的公益、半公益和市场性质，进行不同方式的运作。“一刀切不会太好，还需要在实践中慢慢摸索”，王浩说。

傅涛建议，对已建成的设施，可以推行tot模式，转让给社会企业来运营，既盘活国有资产又可以提高管理水平和运营效率；为降低水价压力，有条件的地区，也可以保留产权，而将运营权转让给社会企业；对新建污水处理厂项目，可以推行bot模式，提高建设运营效率。对以上