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清华环境白皮书之一

二○○八年七月

中国因为奇迹般的持续经济增长而全球瞩目，与此同时，中国的环境问题也受到了全世界的关注和争议。众多水体经过长年治污却收效甚微，松花江等江河水污染事件以及频发的湖泊蓝藻事件导致很多地区的饮用水安全受到威胁，部分河流水资源开发过度，许多流域生态功能失调，三亿农村人口存在饮用水不安全问题，1/5的城市空气污染严重，土壤污染和固体废弃物污染问题日显突出；酸雨、沙尘暴、海域污染、跨界河流污染、持久性有机物、气候变化等跨区域和全球性环境问题则成为西方所谓的“中国环境威胁论”的主要论据。

不可否认，各种事实表明我国的生态环境已经进入了污染事故的“高发期”，各种环境问题的爆发速度和强度也似乎远远超出了人们的预料，在全中国人民还没有做好思想准备，还没有来得及充分体会经济发展带来的成果时，各种环境问题的频发如同“当头棒喝”，为中国的发展方式以及环境管理敲响了警钟。

在内部生态环境事故频发，外部国际压力激增的两面夹击之下，“环境问题”一时之间成了与“中国”最相关的热点关键字之一，人们对环境的关注度也越来越高。2006年，温家宝总理在环保大会中特别强调要实现“三个转变”——强调环境保护与经济增长并重，强调环境保护与经济发展的同步，强调要综合运用法律、经济、技术和行政手段解决环境问题——以期纠正中国长期以来经济发展与环境之间的不平衡。而随着2008年国家环境保护总局晋升为环境保护部，人们对中国环境问题的解决充满了希望；但是，中国环境问题的解决尚需要多方面的努力，包括行政管理体制的创新、环境决策机制的科学化、综合管理手段的发展、以及各种社会力量的发动与参与等等，本文将仅对中国环境管理改革中需要思考的几个重点问题进行讨论。

一、中国需要综合职能型的环境保护部门

中国的环境问题已经在悄然之间走向了复合化和社会化的趋势，越来越多的环境问题与各种社会生产生活环节相互交织；癌症村、湖泊蓝藻爆发、松花江化工厂爆炸事件等一系列看似与环境不直接相关的公众健康事件或安全生产事故，甚至洪水、雪灾、地震等自然灾害的发生，最终都会回归到生态环境问题之上，日益综合复杂化的各种环境问题对新时代的环境管理机构的综合能力提出了更高的要求。

正如德国著名社会学家ulrich beck先生的“危机社会”理论所言，随着人类社会发展的复杂化，环境问题也越来越复合化和社会化，造成社会系统风险性和危机性的日益加剧；而发展中国家由于生态环境承载力受到经济快速发展的巨大挑战和冲击，则会面临更大的生态环境危机和社会发展危机，因而被称之为“双重危机社会”。同时，beck也指出在现代“危机社会”之下，由于环境问题具有渗透于社会经济发展各个环节的特性，因此环境危机的有效防治和处理是预防和缓解各种社会危机的核心环节，而综合职能型的环境管理职能部门则是处理日益复杂化、社会化环境问题的重要基础。这就要求环境管理部门不仅具备丰富的环境专业知识，担负起政府环境行政和环境执法的专业职能；而且还要能够掌握并运用经济、法律、行政等各种管理手段，并且具有参与综合决策、审计等综合职能部门的权力，能够参与国务院各类经济发展的规划决策，能够与政府各部门进行协调，能够对社会经济发展过程中的各类环境绩效表现进行审计，对各类环境问题进行全程科学分析和控制。

毫无