摘 要: 黄河滩区是黄河下游独有的一种河道形态。它除具有行洪、蓄洪、滞洪作用外，还具有一般蓄滞洪区所没有的滞沙、沉沙功能。由于黄河的特殊性和历史原因，黄河下游滩区生活着180余万群众。本文简要介绍了黄河下游滩区的概况，并指出了其形成的历史原因，分析了滩区在防洪保安全、经济发展等方面存在的问题。提出了预构第一道防线，做到中小洪水保生产、大洪水保安全，并把滩区建设成蓄滞洪区，对滩区实行事前风险规避、事后经济补偿、经济长期补助、政策优先扶持发展的思路，以加快黄河滩区经济发展步伐，建设社会主义新农村。

关键词： 黄河滩区　　补偿　　补助　　政策扶持

2000年5月，国务院令第286号发布实施了《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，对载入国家蓄滞洪区名录中的97个蓄滞洪区启用后，根据保障蓄滞洪区居民的基本生活、有利于恢复农业生产和与国家财政承受能力相适应的原则，予以经济补偿。

黄河流域共有北金堤、东平湖、北展宽区、南展宽区、大功等5个蓄滞洪区。其中，仅有东平湖蓄滞洪区建成后曾于1960、1986年2次蓄滞黄河洪水。分析其原因，黄河下游实行的宽河固堤治河方略减少了黄河流域蓄滞洪区启用的几率，甚至可以这么说，正是由于牺牲了黄河下游滩区群众的利益，才换来了黄河的岁岁安澜，减少了黄河蓄滞洪区的应用几率。

1 黄河下游河道、滩区的基本情况

1.1 河道概况

黄河下游河道的平面形态为上宽下窄。花园口至高村河段，两岸堤距一般为5～10km，最宽处达20多km。高村至艾山河段，堤距一般为1.4～8.5 km。艾山以下河段堤距一般只有1～2 km，最窄处不足0.5 km。

目前，黄河下游宽河道内一般有大堤、险工、控导工程、防滚河工程以及群众自发修筑的生产堤等建筑物或构筑物，使下游河道分割成了主河槽和滩区两大区域。滩区是以生产堤或控导工程连线为基线，两岸大堤与基线围成的区域。主河槽常年过流；滩区中常洪水下不承担行洪滞沙的任务，在大洪水时，作为河道的一部分，分洪、行洪、滞沙、沉沙。

1.2 下游滩区基本情况

黄河下游滩区涉及河南、山东2省15个地（市）43个县。截至2000年底，滩区总面积4046.9 km2，耕地375万亩，村庄2052个，人口180.94万。其中，河南省耕地241万亩，村庄1294个，人口120.64万；山东省耕地134万亩，村庄758个，人口60.30万。

1.3下游滩区的形成

黄河是一条河情复杂，及其复杂难治的河流。水土流失严重，水少沙多、水沙异源。下游河段为“地上悬河”，河势游荡多变，主流摆动频繁。历史上洪水绝口泛滥频繁，灾害深重。鉴于当时生产力低下，人类改造自然的能力有限，对进入下游的洪水和泥沙不能有效控制，没有能力整治游荡多变的河道。在此情况下，历史地形成了下游宽河道的现状。2006年6月26日，中国工程院院士、全国政协原副主席钱正英在黄河下游治理座谈会上的讲话中指出，下游宽河道是“和当时生产力水平相适应的一种低级的人工防洪体系。其实质是，为游荡性河道提供广大的空间，以大面积的土地作为滞洪滞沙区，牺牲这些地区求得黄河下游流路的相对稳定。”

为了整治黄河下游存在的善淤多变、水流散乱、摆动频繁现象。在新中国的领导下，从控导主流、稳定河势出发，1950年首先在惠民地区河段修建控导工程，有计划地开展了河道整治工作。

生产堤是滩区群众为保护生产生活而在距滩唇一定距离沿主槽走向自发修筑的圩堤。历史上，群众修建生产堤以保护生产生活的要求从来没有停止过，对生产堤存废的争议一直没有间断过。1974年，国务院制定“从全局和长远考虑，黄河滩区应迅速废除生产堤，修筑避水台，实行一水一麦，一季留足群众全年口粮”的政策。1992年，国家防总、黄河防总下发了《关于进一步破除黄河下游滩区生产堤的实施意见》，要求生产堤破除口门长度应占总长度的半数。虽然年年破除生产堤，但为保护滩区生产，形成了破除－堵复－再破除－再堵复的恶性循环。2002年调水调沙期间，漫滩受灾较重，部分群众又开始修筑生产堤。近年来，随着机械化的发展，开始用挖掘机修筑，滩区生产堤不断向主河槽外延，其区域扩大、防御标准提高，大部分高达3.0～5.0ｍ，甚至有些修筑的生产堤可防御5000ｍ３/s以上的洪水。

由于一季留足群众全年口粮根本不能解决黄河滩区发展的基本要求，滩区经济发展缓慢。为此，国家对滩区群众实行一定的扶持政策，国务院国阅[1992]62号文规定，“国家规定的行蓄洪区农业税原则上返还”，所返还的农业税收用于滩区安全建设。有的地方如河南省还对黄河滩区实现“四免一减”政策，即免除农业税、乡统筹和村提留、灭蝗费、引黄水费，减少上级对当地专项投资而要求地方匹配的比例。

2 存在的主要问题

目前，黄河下游采取的基本治河方略是宽河固堤。滩区作为河道的一部分，是特殊的自然滞洪区，不仅具备了蓄滞洪区的分洪、滞洪、消峰的功能和作用，而且承担着其他滞洪区没有的滞沙、沉沙作用。

2.1存在的防洪问题

笔者个人认为，自20世纪80年代以来，由于黄河上游来水来沙量逐年减少，滩区生产堤甚至是控导工程限制了主槽和滩区的水沙交换，致使主河槽淤积萎缩严重，出现了“二级悬河”现象，其根源在于黄河上游来水量的减少，需要行洪断面缩小，导致一些新情况和问题的出现。

2.1.1洪水威胁依然存在

小浪底水库建成后，大大提高了下游的防洪标准，但百年一遇洪水花园口站仍有15700ｍ３/s，20年一遇洪水花园口站洪峰流量12370ｍ３/s,10000ｍ３/s以下的洪水还会发生，对下游滩区群众的生命财产仍构成严重威胁。

2.1.2“二级悬河”加剧，导致滩区中小洪水防洪形势恶化，漫滩几率增加，损失严重

由于“二级悬河”的发展、主槽淤积萎缩，造成小洪水水位偏高、退水困难，也使滩区低洼，堤根更洼，滩区的生产和安全环境恶化。虽然经几年经过连续7次调水调沙，主河槽得到了冲刷，但还未从根本上改变“二级悬河”现象，小水高水位，滩区防洪形势恶化，漫滩几率增加，损失严重。如2003年，黄河发生罕见的秋汛，9月4日，高村最大流量只有2780ｍ３/s，山东东明、梁山黄河滩区严重受淹，东明滩区受灾群众9.6万人，经济损失近10亿元；梁山滩区1.9万群众受灾，经济损失达8000万元。

2.1.3 滩区安全建设不足，问题突出

1974年以后黄河各滩区陆续开展了安全建设，沿黄各滩区大修村台、避水台、撤退道路等，并且开始外迁村庄。但由于国家投资较少，群众负担能力有限，没有达到国家规划的人均房台面积60ｍ2，设防标准也未达到花园口20年一遇的标准，滩区安全建设不能满足防洪需要。

2.2 存在的发展问题

长期以来，受洪水和泥沙侵袭和国家政策的影响，黄河滩区经济社会发展受到严重制约，属于典型的农业经济，居民生活较为贫困。

2.2.1 我国现行法律法规对河道实行管制政策，滩区经济发展风险大，成本高

黄河滩区作为河道的一部分，根据我国《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》等规定，对河道管理范围内建设开发行为实行严格的限制，同时增设了水行政许可审批手续。面对频繁的洪水和泥沙淤积，在滩区内发展工商业风险大，成本高，成了发展第二、三产业的桎梏，交通、能源、教育、卫生等基础设施严重滞后，影响了滩区经济的发展。

2.2.2国家对黄河滩区运用缺