（一）背景

党的十七大把统筹城乡发展，解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重；坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务；提出必须加强农业基础地位，加强农村基础设施建设，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全。

近年来，党中央国务院按照统筹城乡发展的要求，采取了一系列支农惠农的重大政策措施，突出加强农业基础建设，积极促进农业稳定发展、农民持续增收，切实解决农村民生问题，扎实推进社会主义新农村建设。

随着全球气候变暖，近几年来，我国极端天气不断增多，干旱缺水问题越来越严重，呈现出频次增加、范围扩大、过程延长、影响加重的趋势，对经济社会发展和生态系统的不利影响日益增强。水旱灾害是我国需要长期应对的严峻挑战，而全球气候变化又增加应对灾害的复杂性与难度。

2007年，国务院办公厅发出通知，就应对全球气候变暖，干旱缺水日益严重的问题，从五个方面对抗旱减灾工作进行全面部署，要求各级政府要加大抗旱基础设施建设力度，加强控制性水源工程建设，加大病险水库除险加固力度，加强农田水利工程建设，加快灌区续建配套和节水改造，扩大泵站技术改造实施范围和规模，切实提高抗旱减灾能力，确保国家粮食安全。

农田水利是防汛抗旱最重要的基础设施。从农业生产的诸多条件分析，减少旱灾对农业生产的影响，最有效的措施是改善农田的排灌条件，把现有灌区的中低产田改造成为旱涝保收的稳产高产农田。面对大自然的挑战，加快农田水利基础设施建设刻不容缓。

2007年12月27日, 水利部部长陈雷主持召开“农业水价综合改革暨末级渠系节水改造方案编制工作会议”。会议的核心任务是：研究部署推进水价综合改革，实施灌区末级渠系节水改造，建立农田水利良性运行机制，着力增强农业综合生产能力，切实解决农村民生问题，保证国家粮食安全。

（二）问题

多年来，农田水利工作围绕推进水价改革，进行大中型灌区骨干工程续建配套、组建农民用水协会，开展小型农田水利建设等重点做了大量的、卓有成效的工作，保证了国家粮食安全和经济社会稳定发展。但是，由于历史原因和体制机制方面存在的种种问题，目前我国农田水利良性运行机制还没有完全建立。

一是农田水利工程老化破损不配套。我国的灌溉工程绝大多数修建于上世纪五十年代至七十年代，设计标准低，工程质量不高，建筑物及设施配套不全，大多数灌溉工程已超过设计使用年限，工程破损严重，运转十分艰难。末级渠系老化破损、不配套更为严重，导致灌溉系统“上通下堵”、“肠梗阻”等现象普遍存在。据统计，由于工程设施损坏报废的原因，“十五”期间年均减少有效灌溉面积311万亩，相当于每年减少10个30万亩的大型灌区。

二是灌区末级渠系管理主体缺位。随着家庭联产承包制的推行和农村税费改革的深化，以户为单元的农村基本经济制度完全建立，乡镇、行政村等基层管理组织的管理职能已经发生变化，农田水利基础设施的建设、运行、管理没有纳入农村基层政府的管理体制内，末级渠系管理主体缺位，处于“农民管不了，集体不愿管，国家管不到”的被动状态。由于缺乏管理主体，农民用于农田水利工程的投工投劳量急剧下降，进一步加剧了工程的损毁，使原本落后脆弱的农田水利基础设施更加破旧。

三是农业水价改革陷入困境，水费实收率下降。农村税费改革以来，水价改革难以推进，水费实收率不断下降。据水利部门统计，2005年，全国26个省、551处大中型灌区农业水价平均仅为实际供水成本的38%，平均水费实收率仅为57.37%，实收水费只占成本的22%。

四是基层水管单位生存发展困难重重。水费收入锐减使许多水管单位职工工资欠发，职工队伍不稳定，人员流失严重，基层水管单位的生存与发展状况不容乐观。

（三）思路

当前农田水利运行机制中存在的问题，主要有三方面的原因造成：一是投入严重不足导致农田水利工程积重难返。二是用水管理体制和末级渠系工程产权制度等体制性改革严重滞后导致管理主体缺位。三是农业水权制度尚未建立，合理的水价机制还没形成，导致用水浪费和水资源配置效率低。解决问题的思路就是要以农民用水自治为核心，以完好的水利工程体系为基础，以科学合理的终端水价制度为保障，提高农业用水效率和效益，减轻农民用水生产成本保障国家粮食安全。

推行农民用水自治，本质上是农业用水管理体制的改革与创新。要按照“政府引导、农民自愿、依法登记、规范运作”的原则，进一步推进农民用水合作组织的标准化、规范化建设，加强农民用水合作组织的能力建设，明晰权利和义务，把农民用水合作组织真正培育成末级渠系的产权主体、改造主体和管理运营主体。

要建立灌区末级渠系工程产权制度，把改造完成的末级渠系工程移交给农民用水合作组织，明确归