摘 要 改革开放以来，为了适应市场经济的需要，水利建设管理体制也在不断地进行着改革，项目法人责任制的推行，对规范建设管理，明确责任主体，提高工程质量，保障资金安全等发挥了很好的作用，尤其是在经营性项目中表现得更为明显。以公益性为主的项目，由于受一些客观因素的影响，在推行项目法人责任制的过程中出现了一些实际问题，有必要继续深化改苹。各地在改革中积极探索，勇于创新，涌现出不少好的做法，如混合制、代办制、代建制、总承包制等，其中尤以代建制和总承包制更符合现阶段改革的原则和要求。

关键词 水利建设管理 项目法人责任制 公益性项目

改革开放以来，我国经济体制改革不断向纵深推进，社会主义市场经济体制初步建立。水利作为关系国计民生和支撑经济社会持续发展的重要基本建设领域，也在不断深化改革，并取得瞩目成就。从20世纪80年代初推行招标投标制、90年代初推广建设监理制，到 90年代中期实行项目法人责任制，逐步建立起了符合社会主义市场经济体制和国情的建设管理制度，有效地规范了水利建设市场，明晰了市场主体的责权，促进了工程质量的提高，对水利建没的健康发展发挥了极大的作用。

随着建管体制改革的不断深入，在涌现生机与活力的同时，一些矛盾和问题也随之暴露和产生。这些矛盾和问题，有的正在影响着改革的深化，有的将要影响改革的推进。要解决这些改革中出现的问题，保障改革的健康发展，就要求我们以党的十六大和十六届三中全会精神为指导，解放思想，实事求是，适应“深化改革、完善社会主义市场经济体制”的需要，在改革中不断探索，不断创新，不断前进。

前不久笔者参加了水利部建设与管理司组织的关于建管体制改革的调研，结合多年在西部地区工作的体会和西部地区的改革情况，就近年来推行“项目法人责任制”过程中暴露和产生的一些问题以及各地的探索进行了调查、分析和思考。下面是笔者一些粗浅的认识。

一、项目法人责任制的推行和基本要求

建管体制改革以前，水利工程建设基本上是以组建临时管理机构如领导小组、工程指挥部的形式来实施工程建设的指挥管理，这在计划经济年代，投资来源及分配形式单一，不计报酬、不重效益的特定时期是行之有效的建管模式，并发挥了很大作用。随着改革的深入，市场的发育，多种所有制形式的发展，多元化投资主体的逐渐形成，工程建设中采用临时建管的模式已显得不能适应，特别是在经营性项目中更显得力不从心。究其原因在于旧模式不能明晰投入、、产权、分配的关系，不能代表和反映各投入主体应有的权力和利益，不能体现与权力、利益对等的责任和义务。这种模式最突出的缺陷是责任的缺位，资金出问题、质量出问题、工期出问题，难以明确和追究责任主体。

为了使建管体制适应市场经济发展的需要，解决困扰工程建设的责任缺位问题，从20世纪90年代中期开始推行项目法人责任制，首先在经营性基本建设项目中试行，取得了明显的成效。1999年以后，鉴于效果明显，项目法人责任制的推行扩大到包括公益性项目在内的几乎所有基本建设领域。到目前，全国所有新开工水利建设项目均组建’厂项目法人单位，实行厂项目法人责任制。

从理论上说，项目法人责任制在水利建设，尤其是公益性建设项目上的推行，解决了工程建设中责任缺位的问题，是建设管理体制改革中的一大成果。但是，运用中我们注意到，项目法人及其机构要切实履行相应职责，承担起相应责任，并不是一件简单的事情。它对项目法人提出了很高的综合要求。根据规定，对于公益性项目，项目法人应对项目建设的全过程负责，对项目的工程质量、工程进度和资金管理负总责。其主要职责：负责组建项目法人在现场的管理机构，负责落实工：程建设计划和资金：负责对工程质量、进度、资金等进行管理、检查和监督，负责协调项目的外部关系。项目法人必须具备与项目规模和技术复杂程度相适应的政治、业务素质和组织管理能力，内设机构和人员结构素质应能满足项目管理和技术管理的要求。从这些要求可以看出，水利工程建设作为专业面广、技术性强、风险性高的特殊行业，要履行好项目法人建管职责，必须会经营、善管理、懂专业，必须有能胜任计划财务管理、质量进度管理、合同执行管理、专业技术管理和外部协调的建管班子，工作人员应具有相应的工程经验、专业水平和管理协调能力。

二、项目法人责任制实践中的问题

项目法人责任制推行以来，对规范建设管理、明确责任主体、提高工程质量、保障资金安全等发挥了很好的作用，尤其是经营性项目，由于责权利明确，投入与产出挂钩，项目投资方出于对投资安全及效益的关注，对项目法人的组建高度重视，从项目法人的选择到现场机构的组建，都进行了认真的筹划，由此确定的项目法人及其管理机构都基本能够做到对项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值全过程的负责。例如水电、供水项目的法人及其机构，基本上都能履行其职责。项目法人责任制之所以在经营性项目中得到成功运用，是因为市场经济环境为其提供了广阔的空间，市场运作解除了旧体制对产权、人事、分配等的约束，为投资者获取合理的回报打开了绿灯。投资者为了取得预期的甚至更多的效益，必须加强管理，包括建设期间的管理。项目法人责任制为投资者提供了一个合适的管理模式。然而，作为效益以公益性为主、资金以政府投入为主的非经营性水利工程，特别是大量的中小型工程，其建设目的主要是为社会服务、为公众服务，反映的效益主要是社会效益、生态效益，只有少量的经济效益，经济杠杆的驱动力在这类工程中不起决定性作用，因此还不可能完全融人市场，不能完全按市场规律运作。在工作实践和调研中发现，以公益性为主的项目在推行项目法人责任制的过程中，出现了项目法人责权空化、责任虚位的现象，即项目法人不能有效履行应有的责权，不能有效承担起相应的责任。据调查和分析，造成这种状况的主要原因有以下几点：

(1)难以组建胜任职责的项目法人及其机构。这在中小型水利工程建设中尤为明显。组建一个能履行职责的项目法人及其机构，涉及人事、分配、人才资源、项目效益等层面的问题，公益性为主的项目，在目前的分配体制下，大部分水管单位职工能获取的报酬远低于社会平均水平，缺乏对人才的吸引力；工程建成后的管理单位一般都属事业性质，人员的进出受到编制、人事、劳动等用工制度的约束；如前所述，工程建设中要能履行好项目法人责任，对项目法人及其机构的人员素质、专业水平要求颇高，而水利工程，尤其是中小型工程建设管理的人才资源又相对缺乏，这就形成了一个突出的矛盾：一方面要求高素质的人才进行建管，一方面又难以吸引符合要求的人才；有经验有能力的人才找不到或不愿来，不想要、不会干的人又滥竿充数、设法往里钻，在这种情况下组建的项目班子，必定良莠不齐，难以胜任工作，必然会出现只有一次教训、没有二次经验的现象。

任何事情都应该一分为二地看，从另一个角度考察，工程建设管理和工程建成后的运行管理是两个不同的业务范畴，即使工程建设期间组成了很强的项目建管班子，工程建成以后，这些人员也将面临智力资源闲置或另择去向的问题，这不符合市场配置资源、充分发挥效益的规律。

(2)项目法人不具备筹措、落实资金的能力。公益性为主的水利工程体现的主要是社会效益，建设资金基本上是各级政府的投入，管理单位一般是组建事业性质的管理局、处、所。由于工程的公益属性，管理单位社会融资比较困难，因此建设资金、匹配资金投入量的大小，取决于各级政府的重视程度、工程的重要程度和各级财政的收支状况，作为项目法人在筹资方面所能起到的作用是有限的、被