摘要：本文将属于企业管理和公共管理的危机管理概念引入到防洪管理工作之中，阐述了防洪危机管理的概念和防洪危机管理的性质，探讨了我国防洪危机管理的方法和措施。并结合防洪的日常管理提出了如何加强对危机的预防和管理。

关键词：防洪；危机管理；公共管理

中图分类号：tv877　　文献标识码：a

洪水是地表水的重要组成部分，当其来量过大时，会对人类生存和发展空间造成冲击破坏，是一种巨大的灾害。在经济欠发达的国家和地区，防洪设施不完善，标准较低，社会基础设施(如房屋、道路等)简陋易损，抗灾害能力很弱，每遇较大洪水，则发生江河泛滥或堤防决口漫溢，致使经济遭受损失，工厂停产，农田失收，房屋倒塌，甚至大量人口死亡，居民财产荡然无存，不得不四处逃难，造成社会的大动荡，经济发展中断或长期停滞不前[1]。防洪管理属于危机管理范畴，建立并完善我国防洪危机管理制度，已成为我国洪水管理理念创新的重要内容之一。

1　防洪危机管理的界定

危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件[2]。广义来讲，危机管理就是 如何面对威胁，意识到潜在的威胁并努力去阻止其发生，一旦其发生又可迅速和有效地应对。

我国的防洪危机管理可以从下面几个层次来认识。

1.1　洪水是我国不得不应对的危机　我国地处欧亚大陆东南部，东南临太平洋，西南西北深入欧亚大陆腹地，地势西北高、东南低，地理条件和气候条件十分复杂，大部分地区位于世界上著名的季风气候区，降水的时空变化很大，洪旱灾害频繁。

据历史资料记载，公元前206年至1949年的2155年间，中国发生较大洪水灾害1092次。历史上危害甚重的黄河，三年两决口、百年一改道，泛滥范围北到天津，南至淮河流域，总计25万km2。1933年黄河大水，南北两岸大堤决口50多处，死亡1.8万人。长江自汉代开始就有水灾记载，1931年长江、淮河洪水，共死亡40万人。1935年长江支流汉江和澧水特大洪水，死亡14.2万人。我国平均不到两年就发生一次较大洪灾，每年都因洪水灾害造成一定损失。洪水灾害是我国出现机率最高，影响范围和造成损失最大的自然灾害，而且随着人口增加，社会经济发展，洪灾范围和经济损失均呈上升趋势。

1.2　防洪危机管理势在必行　我国防洪管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，各级防汛指挥部门针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行为，以期有效地预防、处理和消弭危机。从这个意义上讲，我国的防洪危机管理势在必行，及时有效地做好防洪的各项准备工作，在洪水危机到来之际，最大程度地降低危机造成的灾害，具有特殊的极端重要性。

1.3　防洪危机管理的性质　21世纪初期，以水灾害加剧、水资源短缺、水环境恶化为标志的防洪危机将更为突出。人与自然之间、区域与区域之间基于洪水风险的利害关系更为敏感，价值观念的差异与利害关系的冲突使得不同治水方案之间可协调的余地大为减少。我国的防洪危机管理既具有突发性、紧急性、危害性、不可控性等一般危机的共同特性，又具有社会性、政治性等。洪水危机备受政府、公众和媒体的重视与关注，这种特殊性使得我国的防洪管理更容易引起社会反响，更容易与某些外在因素产生互动，导致危机的“放大”或“辐射”效应。

防洪危机管理具体体现为：①自然界中的洪水现象以及人类社会面对的洪水灾害，体现了人与自然之间、人与人之间的基于洪水风险的复杂关系：②在洪泛区已经高度开发的条件下，大规模的防洪行为实际上往往意味着利害关系的再调整；③防洪危机管理的根本追求是防洪体系的建设与经济社会系统整体的协调发展，管理的最终目标是实现系统整体的长远的最大利益；④基于洪水危机管理的理论而提出的治水方案，不再是局部地区以最小代价争取眼前最大利益的方案，从而不是任何局部地区都自愿接受的方案[3]。

1.4　防洪危机管理是国家危机管理的重要组成部分　经济社会发展中的不确定性永远存在，重大的危机事件是随机发生的，包括石油危机、战争危机、金融危机、财政危机，自然灾害如地震造成的危机，另外还有传染病带来的危机等等[4]。

政府的效能不仅表现在日常的办事效率上，更重要的是表现在危机时期的处理上，即表现在能否采取恰当而坚决的措施，迅速摆脱危机，尽快恢复正常秩序。

危机事件的特征在于其突发性和不确定性，危机管理的成败也取决于快速反应能力和随机处理能力。为此需要建立一套危机管理体制，平时做好充分的准备和训练，危机发生以后能够临危不乱，应对自如，快速化解，把损失减少到最小。首先要做好危机事件的预警和监测，这取决于对相关信息的把握和处理。其次，要做好危机来临前的防范化解工作，或者推迟其发生，以便做出更充分的准备，或者分散和阻滞其冲击。再次，要做好危机发生后的应对和处理，关键是要消除危机产生的恐慌情绪，减少危机中的从众效应，控制和防止危机的扩大和扩散。为此，危机管理体系应当包括组织决策和指挥系统、信息传输和处理系统、物资准备和调度系统、人员培训和技术储备系统，并先行开展反危机的理论研究、经验学习和各种应急方案设计等。这样才能有备无患，立于不败之地。

洪水本身是一种自然现象，而洪水灾害又是自然和社会两个因素综合作用的结果。完全消除洪水危害是人类无法做到的，人类必须在防洪中学会与洪水相处，遵循自然规律，对洪水危害的自然和社会因素进行管理，对洪水危害的范围和程度进行管理，最大限度地避免或减轻洪涝灾害损失。

2　我国防洪危机管理的主要措施

一切危机和灾难都是人为的，是人类不理智、不合理的生产方式、生活方式和行为方式的结果。因此，危机管理的一个重要政策选择在于把危机管理与经济社会的可持续发展紧密结合起来，在经济社会的发展过程中尽量减少那些可能引发灾难和危机的因素[5]