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目前，国家根据资源承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，若没有相应的生态补偿机制，国家将很难在上述四类主体功能区之间进行平衡和调整，进而也很难形成合理的空间开发结构。建立流域生态补偿机制已成为当务之急。

 

所谓流域生态补偿机制，即通过一定的政策手段实行流域生态保护外部性的内部化，让流域生态保护成果的受益者支付相应的费用，实现对流域生态环境保护投资者的合理回报和流域生态环境这种公共物品的足额提供，激励流域上下游的人们从事生态环境保护投资并使生态环境资本增值。

 

一、流域生态补偿机制建立的原则

 

1.有利于可持续发展

 

坚持资源节约和保护环境是我国的一项基本国策，关系到人民群众的切身利益和中华民族的生存发展。流域生态补偿机制的建立，应将促进形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，进而增强流域经济社会的可持续发展能力作为首要任务和基本前提。

 

2.责权利相统一

 

流域上下游、左右岸的不同区域，生态环境各异，资源禀赋不同，各区域的经济社会发展绝不能建立在给相关区域造成的“痛苦”上，既不能使内部成本外部化，也不能使外部成本内部化，任何区域的经济社会发展或任何开发建设项目都必须遵循责权利相统一的原则。

 

3.分类解决

 

流域生态补偿不仅涉及到流域不同生态功能区的定位以及由此所决定的生态价值不同的购买体，而且还涉及到不同区域生态环境的不同损害者。不同性质的生态补偿所涉及到的补偿范围、补偿主体、补偿对象、补偿方式以及补偿标准都会有所不同。因此，针对不同性质的生态补偿，必须区别对待，分类解决。

 

4.公平合理

 

流域上下游之间，以河流为纽带相互连接，上游地区超量使用了国家分配的水资源造成下游地区无水可用，或上游地区污染物排放污染了下游地区，上游地区应补偿下游地区。相反，如果上游地区提供给下游的是经过努力后的多于国家规定出境水量指标的水量且被下游地区利用，或是优于标准的水质，下游地区就要对上游地区作出的贡献给予补偿。

 

5.政府主导

 

流域生态补偿涉及到保护区和受益区双方，保护区范围的界定、对其生态价值的评估、因保护生态环境可能导致的经济损失、受益区受益的价值量确定、双方赔偿与补偿平台的建立等，均需要客观、公正的第三方进行评判与操作，根据我国国情，流域生态补偿机制的操作应以政府为主导。

 

二、流域生态补偿机制的基本框架

 

1.对限制开发区域和禁止开发区域的生态补偿

 

限制开发区域和禁止开发区域一般位于流域的上中游地区，如国家划定的青海三江源草甸湿地生态功能区、四川若尔盖高原湿地生态功能区、甘南黄河重要水源补给生态功能区、黄土高原丘陵沟壑水土流失防治区、大别山土壤侵蚀防治区、桂黔滇等喀斯特石漠化防治区等。

 

（1）补偿主体

 

国家划定的限制开发区域和禁止开发区域，均为全国或区域性的重要生态功能区，其生态价值的体现已超出本流域的上下游地区。如被誉为“中华水塔”的三江源区，是我国海拔最高的天然湿地分布区，也是世界高海拔地区生物多样性最集中的地区，这一地区生态环境的好坏直接影响着当地和澜沧江、长江、黄河三大江河下游地区乃至整个亚洲地区。因此，国家应成为此类区域生态补偿的主体。

 

（2）补偿渠道

 

中央财政转移支付。长期以来，我们一直将流域上中游地区的生态环境保护作为地方政府的职责，但这种责任的划分并不能保证生态环境保护这种公共服务的有效供给。由于这种生态环境保护存在着明显的外部性，一般地方政府不会对此呈积极态度，即使想有所作为，也会受到地方财力的限制，因此中央政府应该给予地方政府财政转移支付，以实现生态产品的保障供给。

 

（3）补偿资金来源

 

征收生态补偿税。征收生态补偿税适用于企业、个人等主体明确且带来的生态环境增益性或损益性结果难以通过自身行为获得相应补偿或承担相应外部成本的情况，目前已成为各国政府实现生态补偿的重要手段。建议国家适时征收生态补偿税，根据跨区域生态补偿的实际情况，合理确定中央与地方的分享比例，将中央的生态补偿税金全部用于对限制开发区域和禁止开发区域的转移支付。

 

（4）补偿项目与标准

 

①天然林保护、退耕还林还草

 

天然林保护项目是从2004年全面推开的，国家每年投入20亿元，对全国4亿亩（0.267亿公顷）重点公益林进行森林生态效益补偿，补偿项目涉及重点公益林保护、营造、抚育和管理，补偿标准是平均每亩每年5元（75元每公顷）。项目实施总体上收到了比较好的效果，但也