中国是一个农业大国，我们用占世界6%的可更新水资源、9%的耕地,解决了占世界22%的人口的温饱问题,这对世界都是一个巨大贡献。但是在巨大的人口压力和快速工业化的过程中，水资源的供需矛盾进一步加大，部分地区水资源的开发利用程度已经超过了水资源和水环境的承载能力，地下水漏斗区扩大、水污染加剧、生态环境恶化等一系列问题，成为水资源可持续利用和经济社会可持续发展的严重制约因素，加快建设节水防污型社会是必然的选择。

2007年，我国农业用水仍占全国总用水量的61.9%，灌溉水利用率约为47.5%，但同时每年约有1亿多亩有效灌溉面积主要由于缺水而未能灌溉，现状农业缺水约每年300亿立方米。尽管中国农业缺水与用水效率不高并存，但是从发达国家灌溉水利用率达到70%以上的经验分析，农业节水仍然具有较大潜力，发展节水灌溉是必由之路。截止2007年底,全国节水灌溉工程面积达到3.52亿亩，其中，农田节水灌溉工程面积约3.2亿亩左右，占全国农田有效灌溉面积的36.9%。在全部节水灌溉工程面积中，渠道防渗工程控制面积15087万亩，占42.8%，低压管道输水工程控制面积8361万亩，占23.7%，喷灌、微灌面积5780万亩，占16.4%，其他节水灌溉工程面积6006万亩，占17.1%。总体上看，喷灌、微灌等先进节水技术灌溉面积所占的比重仅16.4%，且全国发展极不平衡。各种节水灌溉技术都节约了灌溉用水，用水效率有较大提高，提高了灌溉保证率，部分地区扩大了灌溉面积；适应经济作物种植的灌溉要求，提高了品质和产量，增加了效益；减少了工程占用土地，节省了劳力、化肥等投入；南方地区有效地减少了农业的面源污染，并且解决了季节性干旱的水资源配置问题。目前，我国农业正在加速实现中国特色的农业现代化，现代农业对灌溉保证率、精准度要求更高，客观上要求大力发展先进节水灌溉技术。喷灌、微灌是具有较高科技含量的先进灌水技术，投入产出都较高，但对设备制造、运行操作都有一定要求。如何让广大农民能愿意采用、真正运用以至充分发挥工程效益是一个现实问题。

一、正确处理节水灌溉相关利益主体的事权与财权的关系

发展节水灌溉的相关利益主体包括各地地方政府特别是基层政府、水利工程管理单位、农民以及节水灌溉设备、材料生产企业等。节水灌溉工程既有增产、增效的直接经济效益，也有拉动内需、带动产业发展的间接经济效益，但更多的还是体现在社会效益和生态效益上。必须针对不同的主体面临不同的动力与利益冲突，采取切实可行的办法，确保这项事业健康、持续发展。

由于农业的比较效益低，农业对gdp的贡献率在不断下降，占gdp的比重已经从1952年的约52%下降到2008年的约11%，在一些经济发达地区，这一比重降到约3%-5%；农业对gdp增长的贡献也只有5%-6%，直接影响了地方政府投入为农业服务的节水灌溉的积极性。面对农民增收的巨大压力，地方政府在加快城镇化建设的同时，更多地考虑增加农民转移就业、增加工资性收入。同时，受财力的影响，增加包括节水灌溉在内的农田水利地方投入，在大多数市县很难放在重要位置。但在一些水资源严重紧缺或者现代农业发展快速的地区，如新疆、山东等地，近年来地方政府投入节水灌溉发展的资金还是保持了较快的增长。

近年来，水利工程管理体制改革取得了实质性进展，公益性支出得到了财政支持，绝大部分单位从事公益性工作的人员基本支出经费由财政支持，但工程维修养护费的财政补贴落实程度相对滞后。对于从事准公益性服务的灌区管理单位而言，按照改革意见，其“两费”的支持主体大多为粮食主产区的市县财政。粮食主产区水利工程相对也多，但市县财政又困难，落实“两费”困难较大。灌区公益性得不到补偿、工程维修跟不上，水费的缺口无法弥补，服务能力难以提高，其内部改革在一定程度上受到了影响。近年来，国家实施了一系列强农惠农政策，尽管农业水费就像购置化肥、农药、良种一样，是农业生产的必需成本，但农业水费仍被列为面向农民唯一合法的经营性收费。现状每年实收水费约50亿元，不到应收的60%，但农民始终认为别的都在补钱，水费是收钱，心理上有些“别扭”。另外，由于目前村级组织运转经费保障机制尚未建立，在一些地方，诸如民兵训练费、优抚对象补助、村组织日常开支等费用在水费中搭车收费，造成社会上把水费的正常收取误解为增加农民负担。农民要求政府补贴水费的要求强烈，社会上要求完善水价、水费管理的声音也不小。加上由于多种原因，过去很多灌区管理单位都被迫超编接受人员安排，而待遇低使高素质人才又不断外流，社会上误解灌区管理单位是“收费为了养人，养人为了收费”，抵触情绪较大。灌区管理单位“夹缝”式的生存空间，对农业水费有着很大的依赖性。但发展节水灌溉，在灌溉面积一定的情况下，实际上减少了水费收入；提高灌溉保证率，水管单位得不到来自土地的直接收入，因此至今依然没有实现良性发展。若不考虑政治和社会因素，仅从其自身经济利益和能力上看，灌区管理单位对发展节水灌溉积极性不会很高。

根据国家统计局相关统计数据，全国农民人均纯收入中来自家庭经营性收入的比例，已经从1985年的约85%下降到2008年的约51%，来自种植业的收入所占的比例也进一步下降，而来自工资性的收入已经占全部收入的40%。由于我国农民人均拥有的耕地和灌溉面积仅2.47亩和1.14亩，即使灌溉面积全部实行节水灌溉，亩均耕地纯收入和灌溉面积节水增收按350元/年和300元/年计算，平均每个农民来自种植业的年收入不会超过1200元，约为2008年全国农民人均纯收入的25%。而国家粮食安全与农民的直接联系并不紧密，并且小型农田水利工程建设农民尚需投劳，购买节水灌溉器具大部分未列入农机具购置补贴等。目前，全国主要有两类地区农民具有投入农田水利建设的热情，一是是生产条件极其恶劣、农民生存艰难的地区，二是发展现代农业、种植经济作物需要较高灌溉保证率和适宜灌水方式的地区，其他地区的农民对发展节水灌溉兴趣不大。

因此要充分调动节水灌溉相关利益主体的积极性，需处理好其事权和财权的关系：

1、进一步明确政府保障国家粮食安全、确保农产品供给的责任和目标。强化和完善粮食省长负责制、“菜篮子”市长负责制，将包括节水