[论文关键词]水权水权制度　资源　有偿使用　制度　对策

[论文摘要]在我国宪法和水事法律制度规定水资源属国家所有的产权制度安排下,通过建立水能水权制度,实行水电资源开发的有偿使用,是解决国家、地方、群众和开发业主的资源利益分配机制的有效途径。研究建立水能水权的条件、目的意义、提出水能水权价格计算的方法及其运作模式,分析及其可能出现的问题与对策。  

党的十七大报告指出,要“发展各类生产要素市场,完善反映市场供求关系,资源稀缺程度,环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制”,“建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。这一论述明确地提出了自然生态资源开发利用中必须建立资源有偿使用制度,为包括水资源在内的各类资源的有偿开发利用指明了方向。 

目前,我国水电资源的开发中地方河流普遍实行的是地方政府代表国家行使行政许可制度下的协议转让和部分开发权的招、拍、挂制度,部分河流地方政府以资源占5-10%的股份入股开发企业合伙开发。一些大江大河的开发权由国家直接无偿地并无期限地授予水电开发企业,出现了水资源的有偿使用认识上和费用上的不一致性和标准上的不统一。致使水电资源的配置不符合市场经济的基本经济制度和资源有偿开发利用的要求,更是与我国的水事法律制度相悖。 

按照“十七”大报告中提出的“建立健全资源有偿使用制度”和“十一五”国家水利规划中明确的建立国家水权制度的要求,利用水权理论建立和完善科学的水资源在市场机制下的有偿使用制度,建立水资源利益共享机制,不仅具有重大的理论意义,而且具有重大的实践意义。本文从水权的视角就此作些探讨。　

一、水权理论　

(一)水权 

“有了人类社会的取用水行为,就相伴产生了水权问题”[1]。目前我国尚无权威的关于水权的解释和法律上的定义。一些学者和水利工作者认为水权是水资源的所有权和使用权或一组权利束。我们研究认为,水权就是水利用者按照法律的规定或约定获取水并使用的权利,是取水权和使用权的统一[2]。它属自然资源权属的物权范畴,是财产权的属类,为自然生态产权。在总体上它应属于私权[3]。 

(二)水权制度 

国家水利部(水政法[2005]12号)《水权制度建设框架》指出,我国水权制度包括水资源所有权、水资源使用权、水权流转三部分。水权制度的本质特征就是建立以水权和水权理论为基础的水资源管理体系,建立以水权转让为核心的水权市场体系。水权制度可进一步分为初始水权界定、初始水权分配、水权交易、水权管理和保护制度。其中水权交易制度是水权制度的核心。 

水资源具有稀缺性、公共性,经济上具有外部性。现代水资源在再生产过程中凝聚了人类的物劳动和活劳动,使水资源具有使用价值和价值,为水资源的交换提供了条件。为提高资源的利用效率和解决水危机,在市场配置资源的条件下,水资源的国家所有权和开发利用者的私人使用权相分离,水权交易就成为必要和可能。初始水权的交易价格一般体现国家所有权的水资源费和流域综合补偿费两部分组成,受自然因素、经济与社会、发展水平、政策、体制等影响[4]。 

在国外,水资源河岸所有权制度仍然是英国、法国、加拿大和美国的水法规和水事政策的基础。我国目前实行的是国家水权制度。《中华人民共和国水法》规定,“水资源属国家所有”。“国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源,并保护其权益”。这表明我国的公共水权制度下的所有权和使用权是分离的,取水并使用权下的权益属于单位和组织即水资源开发业主。水权制度是目前一些国家实行的一种水资源管理和使用的制度。 

我国已有浙江东阳义乌水权转让,漳河上游跨省有偿调水[5],黑河流域“新均水制”初始水权分配等数起水权交易的探索和实践[6]。水权利用途径主要以农业灌溉和城市综合用水为主,水电资源开发中的水能水权交易国内还未有先例。 

水权制度是解决我国水资源问题的重要措施,是实现水资源可持续开发利用的保障,是自然资源产权制度的改革和创新,也是建立水能资源开发有偿使用制度的有效途径,在未来我国水资源管理中具有主导性地位和作用。

二、建立水能水权制度的重要条件　

建立和完善水能水权制度,需要具备相应的三个主要条件,这也是建立一般水权制度的基本条件,即经济制度基础、水资源产权归属的国家法律制度规定和国家资源宏观管理政策与产业政策。 

市场经济制度是建立水能水权的经济体制制度,水权制度实现的条件是市场经济体制,即通过供求规律、价格规律、竞争规律以市场为基础进行资源配置。我国从1995年提出计划经济向市场经济的根本转变以来,已初步建立起了社会主义的市场经济体制,党的十七大报告指出:“社会主义市场经济体制初步建立”。同时提出要“健全现代市场体系”。这些都为实现水权制度创建了制度性的基础条件。 

《中华人民共和国宪法》规定,“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有”。《中华人民共和国水法》规定,水资源属于国家所有。同时规定国家对水资源依法实行有偿使用制度。这说明属于国家所有的河流及水资源连同水电站坝址构成的水能资源属国有自然资产,其产权界定十分明晰清楚。任何水电资源开发者都不能无偿占有和开发利用水能资源。水资源国家所有制和有偿使用制度从法律层面为建设水能水权制度提供了重要的支撑。 

党的十七大报告和《国务院2008年工作要点》都提出了要建立健全资源有偿使用制度。水利部“十一五”规划提出了要建设“国家水权制度”。2005年水利部提出了《水权制度建设框架》,并明确了水权制度的具体构成与建设任务。通过多年的实践和探索,我国国家水权制度框架已基本确立。这些为探索建立和完善水权制度及水能水权制度提供了政策支持。 

三、建立水能水权制度的意义 　

1.利用水权理论探索建立水电资源水权制度,体现了市场经济发展的客观要求,让社会及水能资源的开发利用者树立自然资源经济价值观。马克思把人类可以利用的自然对象称为自然财富,并把社会生产定义为“人与自然之间的物质变换”,从而阐述了一个将“自然条件纳入生产要素的全面的社会财富形成观”。“社会财富是以人类劳动为社会内容,以自然资源为载体”[7]。人类借助或依赖自然资源创造使用价值,创造社会财富,促进社会经济发展,资源的利用者在生产经营中不能无偿占有使用国家所有权下的自然资源。水是一种既有生态价值又有经济价值并具有基础性作用的特殊自然资源,其存量是有限的,与水电坝址相连的水能水权具有比水资源更高的稀缺性。“水资源属国家所有”的水事法律制度表明了水能水权同属国家所有。在社会主义市场经济的基本经济制度条件下,资源的分配不再实行计划体制下的“一平二调”,而是市场机制下的市场化配置,市场机制下的资源所有者和使用者之间必须通过交换,变水资源为水商品进而成为企业的生产要素,马克思认为“这是一个从全体国民占有转化为个体或部分个体占有的过程”。“即用生产出的经济财富中自然资源的份额去交换对自然资源排他性的使用权”。这正是水权理论和水权制度建立和完善的目的意义与市场经济的客观要求。 

2.改革水管理体制建立水权制度是我国水资源实现可持续发展目标的基本任务。我国水资源供需矛盾极为严峻,经济发展过程中水资源日渐短缺,市场经济条件下,要求明晰水资源产权,建立水权交易机制,在公平的市场竞争中提高资源的利用效率,建立合理的水资源管理体系和水价形成机制,探索适合我国国情