摘　要：以汶川地震为切入口，分析了我国现行自然灾害救助体系存在的问题，从灾害承受和管理能力建设，现行灾害救助体系与现代灾害保障需求，巨灾的风险分担机制等方面分析了问题产生的原因，提出了进一步健全我国自然灾害救助体系的对策，即构筑参与主体多元化的自然灾害救助体系，不断加强灾害承受和管理能力建设以及建立巨灾风险转移机制。

关键词：汶川地震；防灾减灾；自然灾害救助体系

一、我国自然灾害救助的现状

自然灾害救助俗称“救灾”，指当社会成员遭受自然灾害袭击而造成生活困难时，国家和社会紧急提供援助的一种社会救助。2008年，全国自然灾害频发，雨雪冰冻灾害、四川大地震、南方雨灾等等，尤其是四川汶川地震，造成四川、甘肃、陕西、重庆、云南、湖北、河南、贵州、山西等省(市)60 560人遇难，352290人受伤，紧急转移安置438·564万人，累计受灾人数4550·9241万人。这些灾害的发生使得1~5月份民政事业费中用于救灾的支出高达40·1亿元。截至2008年6月23日中午12点，各级政府共投入抗震救灾资金543·13亿元，其中中央财政投入496·01亿元，地方财政投入47·12亿元。2008年中央财政还安排了700亿元恢复重建资金。

频繁的自然灾害使得我国自然灾害救助工作压力剧增，为此，党中央、国务院已把防灾减灾作为实现国民经济社会可持续发展总体目标的重要保障。1998年国务院颁布实施《中华人民共和国减灾规划(1998~2010年)》，2005年5月，国务院颁布的《国家自然灾害救助应急预案》，在各地区、各部门、各行业的共同努力下，国家防灾减灾能力明显提高，自然灾害救助逐渐走上了政府管理与市场运作相结合的道路，明确了生产自救、群众互助的方式，自然灾害救助事业日趋成熟，管理部门的设置更加科学，社会成员的参与更加广泛，救助水平也逐步提高。自此，我国的自然灾害救助体系基本成形，主要包括：组织指挥系统，国家灾情会商机制与预警系统，国家自然灾害救助应急预案系统，国家自然灾害救助应急响应系统，救灾物资储备与救灾装备系统，灾害救助的社会动员系统，全国恢复重建工作管理系统，春荒与冬令救助管理系统，国家减灾组织指导系统，救灾与减灾的科技应用推广系统。

二、我国自然灾害救助体系存在的问题

我国自然灾害救助发展至今，在取得上述成就的同时，也存在不少问题，主要表现在以下几方面。

1.政府及民众防灾意识不强，防灾减灾教育欠缺

四川汶川地区属于地震多发带，但当地的房屋建筑设计并没有达到相应的标准；同时对地震相关的知识缺乏系统的认识，而且在地震后才组织编写地震救灾手册，可以看出当地政府的防灾救灾意识比较薄弱。由于灾害及其防御和救助知识在社会上的普及率低，民众对灾害的提前防御意识也比较薄弱，主动有效防灾的行为不多。防灾抗灾知识的欠缺大大限制了政府和民众对灾害的心理承受力和应变力及救灾技能，从而影响到整个灾害防御和救助的效果。灾害现场最好的最有效的救助是自助，但这种救助是和平时的培训，平时的演练，包括预案、法规演练以及装备操练等灾害预防和管理能力建设紧密相关的，而这些恰恰是被我们长期忽略的。

2.灾害救助缺乏法律依据

对在发生灾难时、灾害救助时以及灾后重建时，政府、公民的义务和受灾群众的权利，灾害救助的程序缺乏明确的规定。我国在防范自然灾害方面的法律有1998年颁布的《中华人民共和国防震减灾法》(以下简称《防震减灾法》)和2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)，《防震减灾法》出台10年来，我国并没有发生较大地震，该法也未得到现实的充分检验，而汶川地震却暴露出了许多问题，比如有关地震灾后过渡性安置、灾后管理、救灾资金和物资的监管等许多内容，都需要在汶川地震后进行充实和完善。《突发事件应对法》中关于灾害预警、救灾和重建制度的建立，也有比较详细的规定，但这是一个一般意义上的法律，对于处理巨灾缺乏法律依据，解决不了地震灾害发生后遇到的大量法律问题。立法上的缺失导致司法的无序和低效，地震局、气象部门、民政部门等各个部门从单一角度认识应对自然灾害，以部门为界划分救助灾情。

3.救灾应急队伍和专业救援队伍的数量和素质亟待提升

从汶川地区地震救助工作可以看出我国专业紧急救援人员数量有待增加，素质有待提高。国家和相关地区对于专门的灾害救助培训的缺失使得现阶段救援队伍的素质与实际需求存在差距。国家必须建立强大的专业救援队伍，同时还要配备大型的专业救援设备，要有更科学的搜救技术，要提高搜救效率，要加大这方面的研究和投入。

4.灾害救助资金筹集运作困难，救灾储备不足

尽管这次四川地震引起了国际和社会各界的关注，国家不断增加投入和人员与设施开展救援工作，但由于汶川地区经济不发达，群众财富积累不多，特别是受灾户大多是生活和居住条件较差的困难户，灾民的自救能力极差。民间公益慈善组织发展滞后，开展社会募捐活动也有较大困难。即便是筹集到足够的救灾资金，也会因为没有一个专门机构去管理监督救灾资金的运作分配而使资金的使用效率