立足饮水安全 着眼长效运行

解决广大农民群众的饮水安全问题，在我们这个发展中的人口大国是一个巨大的难题，而做到村村通自来水，彻底改变几千年来农村人口依靠肩挑手提解决饮水问题，则是一次革命性的变化。不管是在全国范围内解决饮水安全问题，还是在我省搞村村通自来水工程建设，都有诸多的艰辛和困惑。到底应该怎么搞，大家都在进行积极的探索，并都有自己成功的经验和失败的教训。下面结合山东省村村通自来水工程建设和管理工作，简单汇报一下我们的实践情况和一些不成熟的思考，敬请大家批评指正。

一、探索适合山东实际的农村饮水安全发展之路

山东省地处我国东部、黄河下游，是主要沿海省份之一，辖17个地级市，总面积15.71万平方公里，总人口9248万人，是一个人口大省，农业人口就有7000多万。由于受自然地理条件和经济社会发展等因素影响，我省17个市都不同程度存在农村饮水不安全问题，这既是一个历史遗留的老问题，又是一个随着社会经济发展而不断变化的新问题。从我省的实际情况看，饮水不安全主要有四种类型：一是山丘地区的地理性缺水造成的，主要集中在鲁中南和胶东丘陵地区，这些地方山高坡陡，植被稀少，不易涵养水源，地下水埋藏较深，不易开采；二是内陆和沿海地区的水质性缺水造成的，主要集中在环渤海地区，以及鲁西北、鲁西南的黄泛平原区，这些地方浅层地下水苦咸，深层地下水高氟、高碘，属于自然造成的水质性缺水；三是海岛的资源性缺水造成的，由于海岛面积较小，没有客水补给，水资源紧缺，导致饮水不安全；四是人为污染性缺水造成的，主要集中在城市和工矿企业下游的排水河道两岸，这是社会发展带来的新问题。现在面源污染也成为饮水不安全的一个重要因素，农药、化肥、除草剂，加之养殖、生活垃圾等，都成为农村饮水安全的隐患。2005年，根据国家的统一部署，我省完成的农村饮水安全调查评估结果显示，截至2004年底，全省共有农村饮水不安全人口2928.6万人，其中水质性不安全人口1920.2万人，其他饮水不安全人口1008.4万人。

建国以来，我省始终将解决农村饮水困难和饮水不安全问题当作提高农民生活水平，促进农村经济社会发展的大事来抓，特别是改革开放以来，随着我省经济社会的快速发展，农村各种饮水不安全问题也逐步显现出来，同时，农民群众对饮用安全水的要求也更加迫切。省委、省政府为改善农民的饮水条件采取了一系列强有力的措施，取得了巨大成效。综观我省农村饮水事业的发展，走过了一条不平坦的道路，其中既有成功的经验，也有失败的教训。在从事农村饮水工作中，我们深深认识到，要想把一项事业做成功，探索一条符合实际的发展道路是多么不容易，又是多么重要。

2005年，国家启动了农村饮水安全工程，山东省委、省政府结合国家实施的农村饮水安全工程，作出了以饮水安全为基准，以村村通自来水为主要工程形式，高标准解决农村饮水不安全问题的决策。2005年１月17日，韩寓群省长在山东省十届人大三次会议上所作的《政府工作报告》中向全省人民庄严宣布：“启动村村通自来水工程，力争用三年左右时间，让全省80%以上的村庄用上安全卫生的自来水”。这是省委、省政府落实以人为本的科学发展观、统筹城乡经济发展、构建和谐社会作出的重大决策，受到了广大农民群众的热烈欢迎和衷心拥护。

实施村村通自来水工程是一项巨大的工程，时间紧，任务重。根据当时的规划，实现农村自来水普及率达到80%的目标，三年中全省要新增农村自来水受益人口2440万人，比正常发展速度提高4-5倍。面对如此艰巨的任务，摆在我们面前的出路有三条：一是完不成省委、省政府确定的任务目标；二是低标准的完成任务目标；三是又好又快的完成任务目标。第一、第二个结果是我们不愿意看到的，第三个结果是最理想的。作为负责村村通自来水工作的职能部门，当时我们分析，能不能如期完成省委、省政府确定的80%目标，影响因素很多，不是水利部门所能主导的，但是，能不能把工程做好，经得起历史的检验，经得起人们的检验，则是水利部门义不容辞的职责。

正确把握方向，理清发展思路，是事业的需要，是政府的期盼，也是职业的基本要求。因此，在工程实施前后，我们集中力量搞调研，分析历史，研究现实，思考未来，最终形成了“农村供水城市化，城乡供水一体化”的发展战略和“规模化发展，标准化建设，市场化运作，企业化经营，专业化管理，用水户参与”的运作思路。三年的实践表明，这一思路符合科学发展观的要求，符合山东省情，代表农村供水发展方向，省政府高度肯定，社会相关部门高度赞许，农村群众广泛好评，对我省村村通自来水工作健康有序开展起到了良好的指导作用。国务院办公厅2006年第47期《政务情况交流》登载了我省的做法。今年，国家发展改革委和水利部开展的农村饮水安全项目建设管理改革试点也采纳了这一思路。下面，我简要向大家介绍一下思路的基本内涵。

（一）农村供水城市化，城乡供水一体化。农村供水城市化，就是农村供水在水质、方便程度、供水保证率等方面达到城市供水的标准，让广大农民群众喝上和城里人一样洁净、卫生、方便的自来水。用两句话概括就是“把农村供水工程建设的像城市供水工程一样好，把农村供水水质处理的和城市自来水一样好”。城乡供水一体化有四层含义。一是指行政管理上实行城乡供水一体化，城市供水和农村供水不再是分部门管理而是通过体制改革归并到一个部门，目前，我省实现水务化管理的有92个县，其中有50个县在供水上实现了一体化管理。二是指工程上的一体化，即城市供水工程与农村供水工程一体，整合城市和农村的供水资源，消除城乡供水水网分割状态。三是指供水水质的一体化，农村供水的水质与城市供应的水质完全一致，不再有城乡差别，均达到国家饮用水卫生标准。四是建设管理理念上的一体化，即不仅城市供水要高标准，高起点，高科技含量建设，实行成本核算，按商品价值规律收取水费，农村供水同样要高标准高起点高科技含量建设，同样要进行成本核算，收取水费。

上述四个方面中，行政管理上的一体化是前提，随着水资源日益紧缺和市场经济的不断发育，行政管理上的一体化已是大势所趋。工程上的一体化是基础，工程上的一体正呈现蓬勃发展之势。实现工程一体化，第一是把分散性的农村供水，不断向规模化方向集中，逐渐接并到城市供水工程上，从而实现城乡供水一体化。第二是以现有城市供水工程为依托，把城市供水工程向农村延伸，使农村供水一步到位。第三条途径就是工程设计之初就抛开城市、乡村的概念，把两者视为一体，同时设计、同时施工。

我省近几年一直在向这个目标努力，在鲁西北地区的东营、滨州、德州等市已基本实现了这个目标。东营全市规划了22个水厂，按照区域城乡统一规划，按城市供水的标准建设供水水厂和设施，在全市范围内实现了城乡供水一体。滨州、德州两市以县为单位，利用平原水库统一供水，城市和农村同一水源、同一水厂、同一管网。

（二）规模化发展，标准化建设，市场化运作，企业化经营，专业化管理，用水户参与。这六个方面，既各自独立，又相互贯通，是一个有机的整体。这一动作思路，着眼于工程长期可持续发挥效益，着眼于农村饮水工作扎实健康的开展，着眼于机制体制的创新，突出了三个重点两个目标，即规模、质量和机制三个重点，确保工程长效运行和农民长期饮用安全水两个目标。其中规模化是工程长效运行的前提，质量是基础，机制是核心，较好的解决了过去农村饮水工程建设中存在的不能长效运行的突出问题。

1、规模化发展。工程规模是指工程的覆盖范围。覆盖范围的大小，是衡量工程规模的重要指标。我们把工程规模问题提到关系工程建设成败的关键因素来对待，规定，平原区单个供水工程1.5万人，山丘区单个供水工程1万人就可以算是规模供水工程了。规模供水工程以优质水源为依托，在水质达标、水量可靠、经济合理、技术可行的基础上，尽量扩大单个工程和单个供水企业的供水规模。规模化发展有很多优势：一是可以集约利用优质水源和保护水源。单村供水工程，一般都是在村内或者村边打井作为水源，不仅水质不能保证，而且供水保证率不高，也很难按要求划定水源保护区。工程规模化后，可采取远距离调水、选择水质好、水量大、保证率高的水源，提高供水水质，并按照国家有关规定划定水源保护区，确保水源不受污染。二是可有效地推进市场化运作。单村供水由于人均投资大，用水量小，多数工程经济效益太低，甚至有相当一部分工程亏本运行，很难吸引社会资金。只有供水规模达到一定程度，工程才能有效益，投资者才有进入供水市场的积极性。可以说，如果没有供水的规模化，就没有供水的市场化。三是有利于提高工程管理水平。小规模供水工程不仅建设成本高，也无法成立专门的管理机构，配备专业管理人员，以致很难提供及时和良好的服务，难以实现工程的良性运营。大规模集中供水工程，则可成立独立的管理机构，建立现代企业制度，对工程进行专业管理。四是可有效降低建设和管理成本。小规模供水工程建设成本高，管理成本高，很难做到工程的可持续利用。供水工程达到一定规模后，可有效降低建设成本和管理成本，提高供水保证率，提高资金使用效益。五是可以全方位覆盖。凡是工程范围内的学校、企业、机关事业单位都并入工程管网，一次解决。同时给上述单位供水，供水工程供水量可以加大，水价可以适当提高，实现“以工补农、以强补弱、以城带乡”，使市场化运作更加可行，更加具有活力。六是可以提高解决的速度。一开始担心集中供水会影响发展速度，实践证明，恰恰相反，规模供水可以大幅度提高解决速度。一个县级市如果不搞规模化供水，还是像过去一样，村村打井，村村铺设管网，两年内要解决几十万人自来水问题是不太可能的。我省的实践证明，凡是自来水工程进度快，受益人口增长幅度大的地方都是集中人力、物力、财力搞规模化供水。

为推动规模化发展，我省对建设单村或达不到规模标准的供水工程，坚持三少原则，即少补助，少参观，少表扬。在这一原则的推动下，各地积极调整规划思路，打破以乡为单位的行政区划的限制，城乡统筹，以优质水源为中心进行合理规划布局，大力发展规模化集中联片供水。

2005年以来，全省通过连片集中供水和管网延伸工程解决自来水人口达到1820万人，规模化比例为70%。规模化供水成为村村通自来水工程的主体型式。全省已建成万人以上的规模化集中供水工程800多处，其中1～5万人的工程有677处，5～10万人的有60处，10-30万人的有47处，30万人以上的有16处。

我省规模化工程模式主要有这样几种：一是依靠大水源，一县一网或一县几网式，这种模式主要适应于那些当地无合格水源，需要大水源一次解决的地方。我省鲁西北、鲁西南多数是这种模式；二是以流域为单元，一个流域一网式的，这种模式主要适应于山丘地区，优点是可以利用中小型水库自然落差，实现无动力供水，节约供水成本。我省鲁中、鲁东南、胶东等山丘地区这样工程形式较多。三是一乡一网或几乡一网式的，这种模式主要适应于地下水比较好的地区，我省大多数山前平原区或地形起伏不大的丘陵地区多是这样搞得。四是城乡一体式的，即农村供水与城市供水工程一体化建设。由城市供水工程向农村延伸，或者建设农村供水工程时将城市一并纳入工程建设范围。这种模式数量较多，不同地域都有。五是多个集中供水工程联网式的。这种模式主要适应于单个工程水源不稳定，供水保障率不高的地方，多个供水工程联网后，可以相互补充，提高供水保障率。

高密市依托孚日家纺水厂4万吨日供水能力，同时新建一座水厂先后解决了北部6乡镇20.2万人的自来水问题和西部、南部8乡镇34万人的自来水问题。

2、标准化建设。就是指水源水质、规划设计、工程施工、建设用材、设备选型等各个环节都按国家规范和技术要点操作，坚持高标准建设，着力打造精品工程。一是设计的高标准。规划设计要科学合理，严格执行国家有关规范和标准，积极采用新技术，新材料，新工艺。主体工程的设计使用寿命不少于30年。高度重视水源的论证、水处理工艺的选择和管路的优化。农村供水工程供水定额严格按照规范要求办，决不为了节省投资而降低定额标准。这是一条硬性要求。二是水质的高标准。从水源头抓到水龙头。把选择合格水源作为首要环节，从源头上保证供水安全。加强水质处理，新建集中供水工程，同步配套建设水处理设施。三是建设的高标准。工程实施由县以上水行政主管部门组织，选择有资质、有经验的队伍进行工程施工，采取公开招标的方式，选择施工队伍。四是材料设备的高标准。工程所需的主要材料和设备实行推荐厂家，以县为单位公开招标，集中采购，选用质量好、信誉高的大企业生产的材料设备。为确保管材和设备符合标准，使用前都按规定由水利部门进行复验，复验不合格的不准安装。五是管理设施的高标准。在建设饮水工程的同时，建设相应的监测、管理设施，集中供水工程积极推广自动化控制。完善计量设施，实现一户一表。

在水质方面，在合格水源的选择上下功夫。一是在鲁西北黄泛平原高氟、高碘区，通过修建和利用平原水库，引蓄黄河水作为水源，发展平原水库供水工程，集中统一供水。德州、滨州、东营等市自来水工程主要以平原水库为水源，建设高标准水厂，许多县区实现了一县一网或一县几网，既扩大了供水规模，又彻底解决了当地城乡用水的水质问题。二是在山区及山前平原区，以山区水库或较丰富的地下水资源为依托，建设水厂，集中统一供水，走一个流域一个供水网络之路。日照市利用中小型水库多、水质水量有保证的优势，以中、小型水库为主要水源，建设大规模集中供水工程，创造了“加固一座病险水库、保一方百姓平安、发展一片节水灌溉、建设一处集中供水工程、保护一方生态环境、促进一方经济发展”的山丘区集中供水“日照模式”。三是在原有水厂可以覆盖的地区，利用其供水管网和设施向周围辐射，扩大工程的供水规模，提高供水效益。

在工程建设方面，以县为单位统一规划设计，统一标准质量，统一招投标，统一检查验收，严格实行项目法人制、招标投标制、建设监理制、合同管理制，严把设备材料质量关、施工队伍选择关、工程质量监督关、工程检查验收关，确保工程质量优良。

大力推广先进的变频控制技术、微机全信息采集技术、一体化水处理技术、远程信息控制技术，提高农村供水工程的档次和水平。济宁市汶上县、枣庄市峄城区等20个县建成了全县自动化控制系统，实现了供水设备的运行、水量、设备故障等供水信息的采集、加工、处理、传输的自动化管理，操作简单易行，准确率高，成功实现了农村供水管理由经验型向科学型、数字型的转变，强化了管理效能，减轻了管理人员的工作强度，确保了工作的可靠性，提高了供水生产效率。

3、市场化运作。就是指按照市场规则和原理组织实施，统筹政府投入、业主投入、农户投入等各方面的投资，确定工程的建设方案和管理运行机制。一是建设的市场化。工程的建设队伍选择、各种材料设备的采购、信息化建设公司的确定等都通过招标择优，而不是人为安排。二是投入的市场化。放宽农村供水市场准入条件，在统一规划和管理的前提下，积极鼓励社会资金进入农村供水市场，形成财政资金、社会资金、企业资金、外资等共同参与投资的发展格局，最大程度地缓解工程建设资金的供需矛盾。三是财政资金投入方式的市场化。改变过去“把政府资金一分了之”的传统使用方式，而是要把政府补助资金的拨款方式，改为投资方式，即“拨改投”。“拨改投”将政府补助转化为工程的部分产权，政府拥有产权后，对工程的调控力度就可以更大了，更有说服力了，更有权威了。政府投资不以盈利为目的，作引子，引导社会投资，发酵供水市场，充分发挥财政资金吸引社会资金、规范工程产权、平衡供水价格多重效益。目前农村供水从全成本（包括财政投资）核算上看，水价较高，群众接受有难度，但是如果把政府投资不计入水价，或者计入水价，但不征收，不参与红利分配，换句话说就是政府白送部分资金给有兴趣参与供水市场的人(实际上受益最大的还是群众)，那么，供水市场的启动就会收到意想不到的效果。通过制定出台一系列优惠政策，积极鼓励个体大户、企业和外商等社会资金进入农村供水市场，走市场化运作的路子。通过市场化运作，不仅在一定程度上解决了建设资金短缺问题，而且较好地解决了供水工程产权不明晰、经营权不活的问题，为工程长效运行奠定了好的体制、机制基础。

为积极推进市场化运作，山东省政府出台的《关于实施全省农村村村通自来水工程的意见》明确规定，农村供水工程建设用地要作为公益性项目建设用地，统一纳入当地年度建设用地计划，给予优先安排，临时用地由当地政府负责协调；农村供水工程需架设输电专线的，只收取成本费和税金，用电价格按农村居民生活用电计价；农村生活用水不收取水资源费