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农村税费改革后，国家在许多方面加大了对“三农”的支持力度，但由于相关政策不配套或相关政策缺乏实施基础，税费改革在解决了一些“三农”问题的同时也带来了另外一些问题。自2002年以来，我们一直在荆门农村进行农田水利调查，得以较长时段的观察税费改革给农田水利建设带来的挑战及当前农田水利的困境。本报告是对我们几年来对农田水利调查的一个初步总结和思考，希望能引起有关方面的注意。

 

一、荆门农业灌溉的基本制度

 

1958年以前，因新修水利工程少，水利工程未成体系，荆门未对农业灌溉进行统一规定。1958年后，荆门兴建了漳河水库及大量的中、小型水库和泵站。为了延长工程寿命，保证工程安全运行，逐步做到“以水养水”，1965年，根据国务院批转水利电力部制定的《水利工程水费征收使用和管理试行办法》，荆门开始在全县范围内实行征收灌溉水费，征收标准，每亩一元，委托财政随粮代征。但这种不论条件好坏、用水多少、按亩征收的办法，在1972年后连续几年遭受的旱灾中引起了老百姓的不满。因为大旱年份水源奇缺，漳河水库自流灌溉的范围大为缩小，边远尾渠的社队交了当年的水费，却仍然要出钱抽水抗旱。1978年，在面临特大干旱的严峻形势下，荆门县水利局以漳河水库三干渠管理处的名义拟出《漳河水库三干渠灌区试行计划用水、按方收费实施管理办法（草案）》，作为全县进行水费改革试点的参考文件，并责成三干渠管理处、大碑湾泵站管理处和中型水库管理处在本年度内对输供灌区农田的用水分区、镇、场进行计量统计，以便分别结算。1979年，荆门县下文通知全县：1978年的水费按实用水量，以每立方米收费2厘进行结算。

 

计量收费具有三个特点：一是计划用水。以年度用水计划控制当年灌溉面积，以渠系（或行政区域）下达全年用水指标，在不突破全年用水指标的前提下，根据农事季节农田需水的实际情况，分次作出小阶段的用水安排，即以受益的在册农田为基础，计算出阶段（或分次）用水的配额指标，实行超用不补，节约留用的政策，做到全灌区“一盘棋”。二是按田配水。水利工程单位在作好灌区宏观控制总体规划的基础上，根据灌水计划在输、供水渠道的水量计量口按用户对农田供水的申请，实行“按田配水、配水填证、凭证放水”。配水证一式三联（存根、通知单、用水回单），其内容包括：受水单位、流量指标（秒立方米）、灌水时数、起止时间、开放的渠涵或机台、控制水量、实灌田亩及水量，由所在渠道的管理段签发，交由配水组和用户领证人共同负责执行。三是按方收费。经供、用水双方将实用水量在现场测计核实签字后，即作为计收水费的原始凭证及依据。可一次当面结清，也可分季或按农作物收获期（夏收、秋收）结算交费，但灌溉期末必须全部结清。

 

计量收费也存在不足。1980年丰水年份，水利工程对农田的供水减少，水费收入总共才41.7万元，单靠计量水费不足以维持当年水利工程运行的经费开支，导致有些水管单位连人员工资也难以解决。为了既肯定计量收费的成果，又能为水管单位每年提供一笔比较稳定的收入，作为解决这些单位人员工资的来源，1980年9月15日，荆门县人民政府下达《关于征收基本农田水费的通知》。《通知》规定，“在对大中小型水库和泵站灌溉区继续实行按田配水、按方收费的同时，从今年起还计收基本农田水费”，“收费范围，凡国家投资或由国家补助经费兴办的水利灌概工程和电力排灌工程，受益的社队，按在册农田（包括社员自留地、饲料地）计收基本水费。计收办法，按上年度（县）统计部门核定的各区社的在册农田面积，由财政、水利部门共同办理计收基本农田水费通知书，一次落实到生产队、农户”，“收费标准，粮产区以实物价值计算，每亩计收四斤半中等价格（0.115元）的稻谷，抵社队当年‘三定’粮食统购任务”。

 

1981年，荆门农村实行生产责任制。1984年，公社改建为乡级政权。为适应新的形势，1985年，荆门市人民政府下发《关于实行水利工程收费标准和管理办法的通知》，对水费收缴制度进行进一步的改革，规定基本农田水费由财政随粮代征改为由各镇、街办水利站为主，与财政所、农业营业所、经管站、信用社联合计收；计量水费一律由工程管理单位自收。这一改革是对人民公社体制瓦解后，对原来以社队为基础的用水制度以及社队与水利管理单位关系的调整。在实际中，这一制度是通过乡村组织统筹共同生产费得以贯彻的。共同生产费的特点是，由村一级根据全村实际需要收取共同生产费，由共同生产费统一支付农业生产的用水开支，村是农业用水的基本单位。共同生产费一般与上级下达的税费任务同时收取，成为农民负担的一部分。名义上，共同生产费的收取和使用是“据实收取，多退少补”，实际上，1990年代中期后，随着国家减轻农民负担力度的加大，共同生产费以外的农业税费收取越来越规范、严格，乡村两级为了弥补支出的不足部分，而将共同生产费的相当部分移作他用，比如用于招待费和发放村组干部工资，有些村共同生产费的一半以上用于共同生产以外的支出，有些乡镇也要求村一级按田亩上交共同生产费，名义上是统筹共同生产费，实际上大多被乡镇用于弥补其他支出的不足部分。这样一来，共同生产费便成为了加重农民负担的一个重要方面，以致村一级乃至乡镇一级统筹共同生产费被认为是不合理的，而在税费改革中被明令取消。

 

二、税费改革后农田水利的困境及原因

 

2002年10月，为了贯彻落实《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》和《湖北省农村税费改革试点方案》精神，湖北省委办公厅、省政府办公厅印发了《湖北省关于规范水利工程农业水费收取和使用的管理意见》，要求从2003年起，水利工程农业水费转为经营性收费项目，不再作为行政事业性收费管理。同时，在《湖北省农村税费改革试点方案》中规定，原来主要用于农业灌溉的共同生产费，不再向农民固定收取，农业抗旱和排涝费用，按照“谁受益、谁出钱”的原则，由受益农户据实承担；取消“两工”，村组内农田水利建设所需资金和劳力，纳入“一事一议”范围统一安排。上述政策在大大减轻农民负担的同时，也给农田水利建设带来了新的挑战和问题。

 

1、“两工”取消后，由于“一事一议”实施难，水利工程的附属设施得不到有效维护，已有的灌溉系统逐渐遭到破坏。

 

长期以来，我国的农田水利建设是由政府和农民共同负担的。政府负担部分通过财政预算和专项拨款实现（制度内财政），农民负担部分主要来源于乡统筹村提留（制度外筹资）。人民公社时期兴修的所有水利工程，国家总投资共763亿元，社队自筹及劳动积累，估计达580亿元。(徐小青，2002)人民公社时期正是通过制度内财政与制度外筹资，共同促进了农田水利建设事业的发展。

 

“两工”是在人民公社制度瓦解后对村社区范围内的公共事务所需劳动力的一项制度安排，主要用于乡村道路及农田水利的修建与维护。因为“两工”具有强制性，在农闲时节，乡村组织可以统一调配“两工”，使乡村社区诸如修补道路、渠道清淤等公共工程能得到持续、有效的维护，且以劳动力的使用替代了农民的现金支出，符合农村的实际情况。1990年代中期后，随着农村人口流动数量的扩大，劳动力的组织越来越困难，一些农村地区便将“两工”指标货币化，“两工”变成了显性的农民负担，从而在以减负为宗旨的税费改革时被明令取消，规定凡村内公共事务所需劳力，必须通过“一事一议”方式筹措。

 

“一事一议”作为税费改革后乡村社区的一种治理方式，具有十分浓厚的理想化色彩，它将农民看作纯粹的“理性人”，且把民主规则的实践当作是不证自明的，完全忽视了农村千差万别的现实和个体化农民的利益分化。虽然有“一事一议”成功的报道，但在荆门区域调查的数年中，我们未曾发现一例成功的案例，更多的村庄是因为明知搞不成，也从来没有认真尝试过。

 

一方面是沉重的村级债务，调查五村的村均债务均超过100万元，村集体无力用经济方式组织劳力；另一方面则因为缺乏“一事一议”的实施基础，乡村组织也不能用民主的方式聚合农民的利益诉求，从而使乡村公共事务缺乏任何资源。在此背景下，人民公社时期修建的大量水利工程，因为渠道多年未清淤而荆棘丛生，而由于渠道淤塞、水流不通，原先依靠这些水利工程的农田不得不脱离已有的灌溉系统，自建抗旱能力差的机井、堰塘等小水利以解决灌溉用水。如新贺泵站原为官桥、季桥、新贺、贺集、吕集五个村的1.4万亩农田提供灌溉，由于渠系破损或渠道已经被农户开挖成农田，目前仅能为新贺、贺集两村10个村小组不到2000亩农田抽水。

 

中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文先生在接受记者采访时曾指出，我国农田水利建设形势严峻，如果再不加大水利建设的投入，就会对农业生产形成制约。他说，“90年代中后期，每年用于投工投劳在100亿个劳动日以上，去冬今春只有47亿个，减少一半以上，少了53%。”在这种情况之下，国家又没有相应出台新的机制保证农田水利的建设，因此水利设施老化失修的状况越来越严峻。陈锡文说“大概算一下，如果100亿个劳动日，按10元钱一个工计算，你要去买的话，就是1000个亿，中央和地方政府都出不起，如果任其自由发展，3-5年后中国的农田水利系统可能崩溃。”

 

2、缺乏以大中型水利工程为基础的小型水利建设，不仅不能有效解决抗旱问题，而且切割原有的灌溉系统，导致人为性旱灾的增加。

 

在荆门区域，经过人民公社时期大规模的水利建设，初步形成了以漳河水库为后盾，中小型水库和电力提灌为骨干、小型堰塘为基础，大、中、小结合，蓄、引、提相配合的灌溉供水体系。这一体系的建成，使全市的有效灌溉面积达到140万亩，占总耕地面积的92%，大旱年，保收面积105万亩，占耕地面积的69%。这一时期的水利建设之所以能发挥如此巨大的作用，关键在于不同类型的水利工程之间构成了一个有机的系统。以季桥村的保险水库为例。保险水库为一小型水库，在当时是典型的“长藤结瓜”型水利工程。季桥村地处漳河水库灌区的末端，由于渠系长，抗旱时漳河水库放水不仅时间长，而且水量少，不能及时解决灌溉问题。保险水库兴建的缘由正是为了将平时从漳河水库放来的水蓄起来，以解决抗旱时节的用水紧张问题。1976年，新贺泵站建成后，由于来水近、方便，保险水库脱离漳河水库，直接通过新贺泵站补充水源。直到1980年代末，由于连接新贺泵站与保险水库的渠道年年失修，中途渗漏严重，季桥村才脱离新贺泵站而在流经季桥村的一条小河上自建一小型机台补充保险水库的水源。由于该条小河为季节性河流，且上游有水库和无数的拦水坝拦蓄河水，水源不充裕，无法及时补充保险水库的水源，保险水库的灌溉效益逐渐衰退。

 

税费改革后，中央一系列惠农政策的出台及对小微型农田水利工程建设的补助，极大地刺激了农民兴建以堰塘、机井、小机台为内容的小水利建设。然而，由于缺乏规划，这类小水利建设十分低效，不仅无法解决抗旱问题，而且切割原有的水利系统,甚至导致生态灾难。以新贺泵站灌区为例，截止到2001年，新贺泵站仍可以为新贺、贺集两村近5000亩农田抽水。2003年后，农户大挖机井，如新贺村三组打了5眼机井，贺集村六组打了9眼机井，贺集村三组仅110多亩水田却挖了13眼机井。小组内因为有的农户已经挖了机井，他们便不再用泵站抽水，以小组为单位从泵站抽水再也无法组织起来，泵站的灌溉面积逐渐缩小。

 

严重的问题不仅在于诸如机井之类的小水利建设切割原有的灌溉系统，而在于这类小水利建设因为水源难有保障，在干旱年景根本起不到抗旱作用。不用说机井、堰塘，即使是蓄水量不大、来水不充裕的小湖、小水库、小河上的拦水坝，在干旱年景也起不了抗旱作用。2004、2005年荆门区域连续两年冬旱连着春旱，春旱连着伏旱，堰塘、小水库、小河均干枯见底，若不是用已有的大中型泵站提水，将有相当一部分农田无法插上秧