温家宝总理在今年的政府工作报告中强调，要加快政府职能转变，更加注重社会管理和公共服务，努力建设服务型政府。而服务型政府的核心职能之一就是为社会公众提供基本的公共服务。

水利工程的建设和管理是服务于经济社会、服务于国计民生的基础性公益事业。按照国务院的部署正在推进的全方位水利工程管理体制改革，其实质是通过理顺管理体制，建立良性管理运行机制，实现对水利工程的有效管理，为经济社会又好又快发展提供良好的社会公共服务。

——题记

2007年年底，随着徐州、南京、连云港等市最后一批水管体制改革通过验收，江苏全省水管体制改革宣告全面完成，江苏水利向现代化管理方向迈出了坚实而崭新的步伐。

依江傍海的江苏格外依赖于水，在水利工程建设上一直走在全国的前列。通过几十年的建设，坚实的水利工程物质基础在水旱灾害面前获得了巨大回报：近几年长江、淮河发生的大洪水对江苏经济社会发展的影响降到了最低；贯通的水系通过现代化调度可以南北互济，大旱之年仍获大丰收。

即便是这样一个水利资产庞大，水利工程有着特殊地位的省份，与全国其他地方一样，“重建轻管”现象同样长期存在：管理体制不顺，机制不活，一些地方存在有钱建、无钱管的现象。随着工程运行年头的增加，管理不到位带来的问题日渐显露：大量水利工程老化失修，效益衰减，影响了水利工程的安全运行和综合效益的充分发挥。

2002年，国务院出台《关于水利工程管理体制改革实施意见》，给江苏省扭转管理薄弱状况、提升管理水平提供了重要契机。一场对水利事业乃至经济社会发展影响广泛的深刻变革由此展开。

让公益性事业理性回归公共财政

很多人认为，水管体制改革在经济发达的江苏，应该不是一件太难的事情。其实不然。总的看，虽然改革的是水利工程管理体制，但改革涉及各级财政支出结构的重新安排，因此，在改革初期也同样遇到了很大阻力。具体说，苏南、苏中、苏北三大区域，经济发展不平衡，财政收入差异很大，人们对水管体制改革有着不同的想法。在苏北地区，其地方经济状况与我国许多经济欠发达地区相似，由于财力比较拮据，一些市县政府担心改革增加财政负担，不想改。在苏南地区，一些地方的水利部门因为单位创收能力较强，“小日子”过得不错，担心改革会捆住自己的手脚，影响职工的收入和福利，不肯改。还有一些水管单位因为人员负担等历史包袱沉重，担心改革改出乱子来，不敢改。

在种种思想交锋和利益冲撞中，隐含着几个深层次问题：在原有的水利工程管理体制框架下，水利工程能否保障长期安全可靠运行？能否充分发挥水利工程保障公共利益的作用？在市场经济体制下，主要为社会公共利益服务的水利工程的运行管理究竟该由谁“埋单”？

充分发挥水利工程的公益性作用，必须以高水平的工程管理为基础。而改革前，一些基层水管单位管理人员数量虽多，但人浮于事，有限的资金连养人都不够，更难保障工程的养护管理。苏北地区水管单位为了维持基本生存需求，对外承揽施工业务等经营创收工作，占据了管理人员的大部分时间。个别堤防管理所，因为发不出工资，平时连人都难以找到，许多职工外出打工或者做小买卖去了。即便是在资金相对充裕的苏南地区，也因为单位性质不清，类属不明，没有非常明确的岗位职责和管护标准，工程管理也是处于相对粗放状态。

说起那时水管单位的管理状况，射阳县海堤管理所职工窦惠峰一言以蔽之：“上班主要忙生存，提高工程管理水平很难谈得上，只要不出事儿就行。”

就在水管单位疲于生计、无暇顾及工程管理之时，经济社会又好又快发展却对水利寄予了更多、更高的期待。江苏省提出，要在全国率先实现现代化，率先全面进入小康社会，水利要提供“水安全、水资源、水环境”等基础保障。很显然，“只要工程不出事儿”的标准与新时期水利工作的发展要求相距甚远。一个靠创收来养活自己的单位，根本无法承担公益性工程的管理职责。改变这种状况的根本途径就是必须通过深化水管体制改革，让水管单位的管理职责切实到位。

水利工程是普惠于民的社会公益性工程，无论是建设还是运行管理都同样具有公益属性。管理职责归位就必须让这项公益性事业回归公共财政，纯公益性事业理所应当由公共财政“埋单”。这是江苏省委、省政府基于经济社会可持续发展的大局对这场改革所持有的基本认识和战略考量。

曾经在江苏省水利厅担任主要领导工作，现任江苏省委常委、副省长的黄莉新说：“经济社会发展到现阶段，政府很重要的职能就是提供公共服务，更加关注公共安全。可以说，江苏现在任何一个地方都淹不起也淹不得。而且提高群众的幸福指数，要求拥有更加优美的水环境。我们建设大量水利工程的目的，就是为经济社会发展服务，为改善群众生活服务，如果管理不到位，水利工程就不能充分发挥综合效益。因此，水管体制改革不仅势在必行，而且迫在眉睫！”

政府主导，部门联动，因地制宜，建立精干高效的管理模式

“政府职能缺位的地方现在必须到位。”黄莉新副省长的一句话，道出了政府在改革中的角色。为了顺利推进改革，江苏省政府不仅出台了水利工程管理体制改革工作的实施意见，明确了改革的目标、任务、时间和实施步骤，还成立了由省政府牵头，编办、财政厅、发改委、水利厅等部门负责人组成的改革领导小组，整合行政资源，强势推动。省水利厅出台相应政策：对没有进行水管体制改革的地市，省级水利投资不予安排；对没有按进度要求完成改革任务的，不能评为年度先进；对按时完成改革的，在安排省级维修养护经费时给予适当倾斜。此外，省水利厅领导带队每月一次分片督察。

按照国务院水管体制改革的要求，对水管单位要进行分类定性，管养分离，定编定岗，竞聘上岗，逐步建立起职责清晰，权责明确，管理科学，运行规范，与市场经济相适应，符合水利行业特点和发展规律的新型管理体制和运行机制。

江苏省按照国务院的总体部署，从当地实际出发确立了改革的原则：效率优先原则，因地制宜原则，以人为本原则以及有限目标改革原则。事实证明，这些原则为江苏顺利推进改革奠定了坚实基础。

效率优先是江苏省改革中一个非常重要的原则。省水利厅厅长吕振霖认为：改革是为了让有限的财政资源，更好地保障公益性水利工程长期安全可靠的运行。因此，必须加大内部改革力度，提高效率，建立精干高效的管理体制和机制。

水管体制改革的关键环节之一是准确界定水管单位性质，合理划分其公益性职能及经营性职能，保证经费渠道畅通。根据效率优先原则，全省各地对水管单位进行梳理，合并重组，分类定性。在具体操作中，水利部门与编制、财政等部门一起，对工程兴建动因、承担的任务、发挥的功能、受益状况等进行全面、系统分析，类属相近的单位进行合并或重组。改革后，全省水管单位由原来的554个精简至518个，其中纯公益性水管单位416个，准公益性水管单位102个。对经营性的水管单位则全部改制为企业，从水管单位剥离。

定岗定编事关事权责任，是改革中体现效率优先的另一个重要环节。各地水利部门按照因事设岗、一人多岗、按岗定编的原则，并参照财政部、水利部和江苏省水管单位定岗标准和人员编制标准，会同编制、人事、财政等部门共同制定水管单位定岗定编方案。全省改革后的人员编制由原来的18928名减少到16488名，人员精简的比例达12.9%。

水管体制改革的艰难还集中体现在管养经费的投入上。苏北市县财政大都不够丰盈，管理经费和维修养护经费对这些地方来说，确实是一笔不小的支出。比如淮安市，其所属的9个县区中有6个是省财政转移支付县，如果硬性要求管养经费一步到位，财政显然难以承受。然而，改革的脚步在淮安市并没有停留，江苏省对财政困难地区采取的是管养经费