党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，拉开了新一轮土地制度改革序幕，农村土地确权、登记、颁证工作即将展开，农村土地承包经营权和宅基地使用权流转市场也将随之建立和完善，大批的土地承包商以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式通过流转市场将依法取得土地承包经营权和宅基地使用权，发展多种形式的适度规模经营，这既给信用社提供了新的服务对象，又给信用社如何利用土地承包经营权和宅基地使用权进行抵押带来了新的课题。中国人民银行、中国银行业监督管理委员会于2008年10月印发了《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》。按照这个《意见》,全国不少地方结合农村土地制度的改革探索,在抵押担保问题上进行了多项尝试,其中包括土地承包经营权和宅基地使用权(以下简称“两权”)抵押贷款试点。

一、县域基本情况

近年来，大英县委、县人民政府高度重视农村土地资源的保护和利用工作，通过开展新农村建设试点、灾后重建和农村土坯房改造工作，以促进集中成片的土地整理、农业综合开发和种养殖业规模经营。当前，全县已使用农用地控制指标928.1亩，其中耕地指标325.5亩，分别为下达计划指标的18.6%和18.7%，农用地指标充足。同时，农民新建、扩建了大批房屋，使农村房屋交易日益频繁，出现了农村宅基地使用权流转现象。在此基础上，大英联社与县委、县政府采取了切实可行的有力措施，用科学发展观破解制约土地流转的传统观念、流转机制、管理体制以及信息服务等诸多难题，将作为“农业生产资料”的土地商品化，推进土地流转兼并、宅基地使用权流转（自由买卖）改革。此项业务的开办，一方面将有力地解决部分农民有信贷需求却抵押不足的矛盾，促进土地的合理流转和土地的适度规模经营，推动农业产业化发展；另一方面将有利于推动农村信用社集约化金融模式与小额农贷等农村金融发展多元模式的形成，为信用社产生更大的社会效益和经济效益。

二、面临的主要障碍和困难

今年以来，大英县农村信用合作联社在开展“土地承包经营权”和“宅基地使用权”抵押贷款业务上进行了一些探索，在深入调研的基础上，总结出开展“两权”抵押贷款业务主要面临以下障碍和困难：

（一）规模经济效率低下、土地资源整合力度不够。在政府的引导下，目前大英县仍存在规模经济效率低下、土地资源整合力度不够、仍以家庭承包责任制种植的现状。农户融资模式单一，农户小额信用贷款是唯一的融资方式，金额仅限于2万元（包括2万元）以内，在此条件下，很难实现农户种养业的高收益性和种养业的规模经济。

（二）法律上存在障碍，贷款风险掌控难。土地承包经营权抵押贷款本身与现行法律存在冲突。《担保法》规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。《土地承包法》规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。农村土地承包经营权的抵押只限制于通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的荒山、荒滩等农村土地，经发包方同意，并依法登记取得土地承包经营权证或林权证书的，才可以设立抵押，并没有明确通过家庭承包取得的土地承包经营权可以抵押。我国《物权法》则明确规定，除买卖、公开协商等方式承包的“四荒地”等农村土地可以抵押外，其他方式承包的农村土地是不允许抵押的。这说明开展的“土地承包经营权抵押贷款”业务周到了法律保障，一旦借贷关系产生，极易引发贷款风险。

（三）行业内部约束，造成抵押限制。四川省联社（川信联发〔2007〕92号）文件明文规定，禁止作为抵押物的财产包括有：耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权是不得抵押的。但是有两种情况除外：一是依法承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地使用权经发包人同意可以抵押；二是乡（镇）、村企业厂房等建筑物抵押时，其占有范围内的集体土地使用权同时抵押。其占有范围的大小以集体土地使用权证书为准。农民的私有住房因房屋是建在宅基地上，房产和地产是密不可分的，农民的住宅是