农业信贷是农行、农信社、邮政储蓄银行等商业性金融机构的主打业务,是支持农业、服务农民、推动社会主义新农村建设的主要金融产品。对于广大农民来说，更是发展生产，扩大经营规模，致富奔小康的有利保障。近几年来，中央相继出台许多惠农政策，农民的生产积极性日益高涨，对生产资金的需求量逐年增加，各金融机构为了进一步抢占农村信贷市场，也都相继加大了对农贷资金的投入。当前，农业信贷的较快发展和风险控制，正逐渐将成为各金融机构可持续发展，增加经营效益的推动力量。而逾期贷款却直接影响到信贷资金的再投能力及使用效益，甚至危及贷款的安全。因此，如何防范、控制、化解农贷风险，减少农贷纠纷，已经成为各金融机构必须认真对待的重要课题。笔者通过对三千起农贷案件的调查研究，浅析目前农贷管理中存在的一些主要问题，从而为金融机构寻求可持续发展道路，提供一些参考。

一、存在的主要问题

农贷案件，在法律上的案由为金融借款合同纠纷或金融保证合同纠纷，是指金融机构作为出借人，将货币出借给借款人使用，并要求借款人按照约定返还借款、支付利息的合同纠纷，或者金融机构要求由保证人按照约定代为清偿借款本金及利息的合同纠纷。作为民商事诉讼，虽然争议大多看似简单明了，但仍有相当数量的纠纷存在错综复杂的法律关系。尽管这部分案件在三千起案件中所占比例不是很大，但却足以反映目前各金融机构在农贷管理方面，长时间存在的一些不容忽视的问题，而且应当引起管理层面的高度关注和必要重视。

1、办理贷款前的调查工作仍然不够认真、细致，缺乏对借款人的深入了解，以及对投资风险的预测和分析，进而影响到贷款的按期归还。

应当承认，近几年来，各金融机构都相继加大了对各自贷款的管理力度，制定了细致的规章制度，采取了相应的具体措施，特别是农信社，为了进一步强化贷款管理，稳控农贷市场，还在辖区各村屯聘任了一批信贷信息员，以便及时了解贷款动态。这些好的做法，对于贷款的及时回收，都发挥了不可替代的积极作用。但是，依然有个别信贷员或客户经理缺乏工作的主动性和严谨的工作态度，更视各项规章制度为儿戏。具体表现有：对于借款人在《借款申请书》上填写的财产内容，仅仅听信借款人的自身陈述，根本不去实地进行必要的调查、核实，也不向相关乡村干部或信息员了解借款人的实际经济状况和清偿能力。有的借款人连几千元都无力偿还，却直接给其办理了单笔上万元的数笔贷款；有的信贷员或客户经理竟将借款人的身份及偿还能力审查权直接交给了村主任，由村主任直接确定借款人、贷款金额和联保组成员。由于农村的社会关系极为复杂，该行为的后果，导致了数十起未经本人授权的冒名贷款。不仅借款人、保证人在借款申请书、借款合同、保证合同等手续上的签名、名章、指纹全是假的，甚至还出现过辖区内查无此人的尴尬。虽说农贷大都采用联保制度，但《担保法》第五条明确规定“担保合同是主合同的从合同，主合同无效，担保合同无效”。即借款合同如果是假的，那么保证合同自然无效。而且，《<担保法>解释》第八条规定：“主合同无效而导致担保合同无效，担保人无过错的，担保人不承担民事责任；担保人有过错的，担保人承担民事责任的部分，不应超过债务人不能清偿部分的三分之一”。也就是说，这样的贷款在发放的同时，就直接造成了无法清收或者无法足额清收的局面。

2、贷款联保的审查大多流于形式。

农贷的保证形式虽多为联保，但基于自愿组成联保组的信贷原则，很多信贷员或客户经理在办理相关手续时，很少对联保组成员的清偿能力和身份进行认真审查。由诉讼到人民法院的案件来看，有相当数量的纠纷原因，是来自于联保组全体成员没有清偿超期贷款本息。因为有清偿能力的农户不愿意与没有清偿能力的农户组成联保组，所以各村屯没有偿还能力的农户为了申请贷款，只好与条件相近的农户组成联保组。这样的贷款一旦发放出去，等于就是扶贫款，即使诉讼到人民法院，也会因为没有执行能力和可供执行的财产，而极有可能无法收回；还有的联保组成员均来自一个或两个家庭的男女成员，虽然由姓氏和身份证上看不出问题，但却属于一个或两个经济共同体，从而使得贷款的连带保证责任难以落实或者毫无意义；此外，未经联保组成员许可，信贷员或客户经理在保证合同或联保协议书中，擅自添加借款人的现象依然大量存在。以往发生的添加现象，大多是将借款人的姓名，借款金额填加在相应手续的最后一栏内。但最近发现了几例在联保组成员中间预先保留添加借款人相应位置的现象。而这些借款人，往往都是没有清偿能力的农户，在贷款到期后也就毫无悬念的成为了农贷案件的被告。有的借款人在拿到借款后因为去向不明，所以金融机构只能起诉联保人。由于时隔数年又毫不知情，加之信贷员或客户经理极少将保证合同或联保协议书的副本交给农户，所以其他联保人只有在诉讼过程中才能发现上述问题。因为无法向人民法院证明该借款人不是联保组成员，而金融机构又坚持要求联保人承担保证责任，致使人民法院也是难以决断。有些纠纷因联保人没有证据而败诉后，还在联保人与金融机构之间引发了激烈的矛盾冲突和数十人的群体上访事件；此外，信贷员或客户经理“拉郎配”，随意确定联保组的情况也时有发生。联保组成员不在一个居住地，互不相识和了解，也没有任何联系，就更不用说如何彼此相互监督清偿贷款了。

3、贷款发放后的管理行为缺失，对贷款如何使用或者是否存在风险了解甚少，致使贷款收回困难。

目前，大多数金融机构的信贷员或客户经理对于农贷的管理，依然满足于发放了事。对于贷款发放后的使用情况，以及借款农户的收益情况，很少进行分阶段的调查、核实，也不去管理或者不会管理。有的虽名为调查了解，但也仅仅是到各村屯走马观花的走走看看，有的在办公室里就完成了各种贷款使用情况调查表的填写内容，致使规章制度形同虚设或流于形式。于是乎，约定用途为种植、养植或购买农机具的贷款，到了借款人手里的去向却是五花八门。有的将贷款用于旧房翻新、新建住房或到城镇购买楼房，有的给子女办婚事、充当彩礼钱或者缴纳子女的大学学费，有的购买出租车等交通工具、通讯、娱乐器材，甚至还有的用贷款放高利贷或者参与赌博。这样的借款人如果没有较多的土地或者较好的种植收益、其他收益，那么贷款到期后很难全额收回。虽然大多数保证人因碍于同村的情面，对借款人改变借款用途的行为，多采取睁一只眼，闭一只眼的听之任之态度，但仍然有保证人基于对自身合法权益的考虑，而向金融机构进行反映，并强烈要求金融机构采取诉讼措施的。按照《合同法》第二百零三条规定以及金融机构制定的格式借款合同约定，借款人如改变借款用途，金融机构应当解除合同，提前收回借款，并对借款人进行相应的经济处罚。但依然有个别信贷员、客户经理或金融机构在相当长的时间里，对保证人的呼声置之不理，甚至在保证人及村委会共同多次反映借款人要举家逃离居住地的情况下，依然浮皮潦草的应付了事。从而造成借款人从容的变卖了全部家产，转让了所有土地承包经营权后，轻松自如的离开居住地，并去向不明的情况发生。在金融机构要求保证人代为清偿借款时，双方的矛盾和冲突不可调和。尽管纠纷向人民法院提起了诉讼，但因保证人能够证明自己尽到了必要注意义务，同时证明金融机构怠于行使诉权。因此，人民法院认定，金融机构明知借款人改变借款用途的而怠于行使权利的行为，应视为同意了借款人变更借款合同的主要内容，即金融机构与借款人协议变更了主合同。而《担保法》第二十四条规定：“债权人与债务人协议变更主合同的，应当取得保证人书面同意，未经保证人书面同意的，保证人不再承担保证责任。”据此，人民法院以金融机构无法提举出保证人书面同意意见为由，判决免除了保证人的连带清偿责任，并驳回了金融机构的诉讼请求。这样的结果，不仅造成贷款本息及诉讼费用血本无归，而且还使金融机构的信誉受到了一定程度的毁损。

4、相关法律知识的掌握还有待于进一步提高。

按照各金融机构自身人事制度改革的相关要求，各级分支机构、各下属部门主要工作人员的岗位职务任期大多在3－5年，一旦到期，就要进行人士交流、岗位轮换，或者再次竞聘上岗。由于岗位从业时间太短，加之县级金融机构没有专职法律顾问，平时的法律知识学习与培训基本没有，所以很多基层的信贷员或客户经理，乃至县级金融机构的主要业务领导对于相关的法律知识都知之甚少。同时，各金融机构目前都在搞责任清收制度，即哪个信贷员或客户经理放出去的贷款收不回来，就由该信贷员或客户经理负责清收，其中包括提起诉讼时的出庭应诉。说起金融业务知识，信贷员或客户经理可以口若悬河，但提起《合同法》、《担保法》、《民法通则》、《民诉法》、《民事诉讼证据规则》，以及相应的司法解释，多数信贷员或客户经理掌握的内容并不比应诉的农民多，也就更不用说在诉讼中的灵活运用了。由于我国已经开展了10余年的普法活动，广大农民学法、懂法、用法的能力逐年提高，即使不懂法律的，也知道在应诉前要向律师进行法律咨询，或者直接聘请律师代为应诉。只要是金融机构的贷款手续或者管理行为存在些许瑕疵，马上就会成为法庭上的众矢之的。在这种情况下，出庭信贷员或客户经理由于自身法律知识的欠缺，而难以应对和招架，往往被搞得张口结舌，灰头土脸，实在有损金融机构的诚信形象。

5、个别金融机构的一些管理措施值得商榷。

追求经济效益最大化，应当是金融机构的终极工作目标之一，本无可厚非。但各金融机构为了实现这一目标，而在内部实行的一些管理措施，有的值得商榷。在笔者接触过的诉讼案件中，农信社起诉的两千余起案件，借款合同的履行期限全部超期接近两年的时间，都是在保证合同约定的两年保证期限届满前的几个月或前几日，才手忙脚乱的向人民法院集中提起诉讼，高峰时曾出现过一个月内起诉六百余起案件的情况。按照农信社的内部规定，种植贷款的使用期限为一年，加上两年的连带责任保证期限，就到了近三年的时间，而养植贷款的使用期限为三年，到起诉时就过了近五年的时间。虽然农信社按照借款合同约定可以要求借款人或联保人在清偿本金的同时，支付高额的利息和罚息，获取较好的经济收益，各级工作人员也可以拿到较高的利息提成，但联保人对于农信社在借款期限届满后的三年或五年内方主张权利的做法普遍反应十分强烈。一致认为农信社疏于管理，没有在借款期限届满后及时向借款人或保证人主张权利的行为，在一定程度上纵容了借款人的消极还贷心理，并直接扩大了利息和罚息损失，增加了联保人的风险程度和可能存在的代偿金额。同时，对于分期偿还的贷款，首期贷款逾期之日至起诉时，已经超过了两年保证期限，对于这些贷款，如农信社无法证明曾在保证期间内向联保人主张过权利，那么应当认定为诉讼失效，即联保人对这部分贷款本息应当免除连带清偿责任。上述抗辩观点，人民法院及法律界人士深以为然。尽管目前对于此种抗辩意见，人民法院为了顾群大局大多尚未采纳，但那是担心一旦采纳后会给农信社带来毁灭性打击的权宜之举。随着我国法制进程的不断深入，以人为本的司法理念将会不断加强。如果农信社还不改变这种经营措施，那么终有一天会为此付出惨重的代价。

此外，农信社、农行均规定，对提起诉讼的农贷纠纷，在三年内不给予该联保组全体成员办理贷款。笔者认为，此项规定似有不妥。如果说担心给借款人再次发放贷款会造成恶性循环的话，那么联保人则是无辜的。并且，大多数的联保人都能信守约定清偿自己的贷款本息，对农信社和农行来说“不差钱儿”。再者说，如果经过人民法院的执行，索回了借款人拖欠的借款本息，那么单纯为了惩戒借款人，而不给其他联保人办理贷款的行为，则会迫使这部分联保人和借款人到别的金融机构申请贷款，而农信社、农行也会在一定时期内失去这部分农户的信贷市场。一、两起纠纷，十几、二十几户看不出什么，但两、三千起，上万户的农贷市场份额应当不是一个小的数目。同时，笔者认为信贷员或客户经理“权责”分离的管理模式，也是一个不容忽视的问题，应当有必要进一步探讨。信贷员或客户经理没有信贷决策权和批准权，却要承担贷款调查和回收责任，这种管理方式已经造成了权、责的不统一，并在一定程度上，制约了信贷员或客户经理的工作积极性和主动性，影响了贷款的贷后管理和按期回收。

另外，笔者在诉讼案件中还发现了数百笔跨越行政区发放的贷款。虽然按照《合同法》、《民诉法》的规定以及合同中有关诉讼管辖条款的约定，这样的纠纷可以在金融机构所在地人民法院提起诉讼，但这些案件的审理和后期的执行难度无疑是巨大的。由于案件数量多，标的大、而且路途遥远、人地两疏，加上时间跨越长，当地政府和村屯干部不配合、当地没有聘请信息员，本地信贷员或客户经理不了解当地情况等因素的客观存在，要搞清楚哪个是借款人，哪个又是联保人都相当困难，就更不要说这些案件如何执行了。如此一来，上千万元贷款的索回也就变得遥遥无期了。笔者经过了解得知，这些跨区贷款的形成，是某金融机构无视辖区农贷市场规模，盲目追求经济效益，为下属部门制定不切实际的发放贷款指标和任务造成的。由于担心受罚，两个下属部门在自身辖区无法完成发放任务的情况下，编造借款人居住地进行了跨区发放，从而致使上述巨额资金长期难以收回，成为了该金融机构长期阵痛的一块心病和甩不掉的包袱。

还有几起农贷纠纷的情况，更是令笔者感到难以理解：几个信贷员因为使用了个别农户的贷款逾期未能偿还，金融机构竟然责令信贷员在该金融机构统一印制的《承（认）债书》上签名确认，将上述贷款的清偿责任直接转移给该信贷员一人承担，并严令限期归还，而且还采取了停岗、停职、停薪的严厉措施。虽然金融机构一再强调这是落实上级规定的内部事务，但笔者认为这是严重的违法行为。因为在借款合同与保证合同完全真实有效的情况下，信贷员将农户所借贷款进行转借，进而归个人使用的问题，系该农户在与金融机构形成借款合同关系之外，与信贷员个人之间形成的另一种民间借贷法律关系。该行为完全属于信贷员