重大灾害等应急状态下，志愿者管理工作的好坏直接影响到救灾效率和灾民痛苦的缓解。文章通过分析5·12地震四川省g县的志愿者管理实践，以志愿者管理主体的转移为标准将应急状态下志愿者的管理划分为志愿者单一中心期、双中心期、政府单一中心期三个阶段，运用冲突理论对其进行分析，认为政府和志愿者志愿行动理念差异、行动方式差异及政府和志愿者动力源的不同，是造成志愿者应急管理冲突的主要原因。以“动力源——理念——行动”作为冲突分析的框架，对应急状态下志愿者的分类管理、志愿者的保障、志愿者与政府沟通与协调进行了剖析，提出构建志愿者组织、志愿者、政府三者良性互动制度化应急管理体系的设想。

一、问题的提出

    志愿行为，作为一种社会存在，在世界很多地区都有较长的历史。20世纪后期，一场有组织的志愿运动和创建各种非营利组织及非政府组织的“团体革命”席卷全球? ，作为“第三域兴起”的重要组成部分，志愿者在社会活动中扮演的角色越来越重要。志愿者、志愿者行为作为一种社会资源，对其进行有效管理，使其发挥最大的效用，无疑相当必要。20世纪90年代以后，我国学术界开始重视这一领域的研究。丁元竹认为，中国志愿者服务的困境在于保障制度不配套、公众了解程度不够，强调应通过项目管理妥善处理志愿者的招募与培训、评估和激励 j。缪建红、俞安平基于人力资源管理理论，将志愿者管理分为规划、招募与甄选、环境介绍与指导、训练与发展、绩效评估、激励和终止关系程序7个阶段_3j。王妮丽、崔紫君在社会交易理论的基础上，提出非营利组织与志愿者之间是一种平等交换关系的观点，认为非营利组织为志愿者提供实现其意愿的环境对于志愿者管理至关重要_4j。吴冠之则认为对于雇佣大量志愿者的非营利组织来说，加强志愿者管理是搞好其营销的基础l5j。孙吴概括志愿者的动机多元化、志愿组织结构松散性的特征，认为无论是非营利机构还是公共管理部门，志愿者管理的关键在于永续性激励l6 j。林建锋、曹立人总结了高校青年志愿者管理存在的精神“俗化”、组织发展“稚化”、管理“行政化”和“社会化”障碍4个问题_7]。江汛清分析指出志愿者的报酬应当因志愿者类别的不同而有差异，认为使用志愿者的组织是多元的，既可以是非营利部门，也可以是公司和公共部门，对志愿者服务进行评价应注重量化l8]。温颖娜提出可通过运用社工工作实务，建立网络认同规范，开发同伴自助团体与拓展社会资源来实现志愿者社会资本的最大化。张文静提出加强非营利组织内部建设、满足志愿者对增长自身社会资本的需求是提高非营利组织志愿者管理效率的重要途径 。
    根据现有资料，国内学术界对志愿者管理的研究，主要集中在三个方面：一是从志愿组织的角度，应用社会交易理论、人力资源管理理论、社会资本理论等，对非营利组织的志愿者管理进行研究；二是分析了志愿者管理的运作机制、招募机制、培训机制、激励机制和保障机制等；三是探讨志愿者管理的重要性、必要性问题。总体上看来，目前学术界关于志愿者管理的研究角度较为单一，视角较为宏观，本土化程度较弱，聚焦于志愿组织对志愿者管理的研究而忽略公共部门中志愿者管理的价值，强调志愿者的常态管理而忽视应急管理；注重志愿者人力资源管理技术等微观层次的研究，而缺乏对如志愿者组织、政府、社会与志愿者关系、权责等相对较宏观问题的分析；过于强调志愿者对志愿组织的依附，而忽略志愿组织发育不充分，志愿者组织难以对志愿者进行管理的现状。因此，从志愿者的角度，研究重大灾害下政府与志愿者、志愿者组织共同参与的志愿者应急管理，分析具体冲突的原因、逻辑，不但有助于丰富志愿者管理理论，也将对提升我国应急能力大有裨益，有效管理实践中产生的矛盾，提高社会资源的有效配置，推动我国公民社会的发展。

二、研究对象与研究方法

   (一)g县概况
    g县位于四川省北部多山地带，地势险峻，全县最高点与最低点间海拔差为3 445 m。县城位于两山间小河冲积而成的一小块平地，辖下各乡镇也散落分布于崇山峻岭的间隙中；人口密度较低，面积约3 000多km ，人口近30万；除汉族外，共有9个少数民族，其中回族居多数。
    (二)研究方法
    本文以个案访谈资料为基础，辅之以文献资料法、参与观察法，将志愿者在灾区的活动、管理过程作为独立的解释变量，应用冲突理论来揭示志愿者救灾实践背后的应急管理逻辑。2008年7月16日至7月25日，课题组在h市进行了为期10天的田野调查，访谈h市市区(h市下辖g县)、g县城区、g县下辖6个乡镇的若干灾民安置点，访谈对象包括团委、红十字会、志愿者、志愿组织、灾民。本文把志愿者作为重要的解释变量，是因为在调查中发现，绝大多数参加g县抗震救灾的志愿者都没有加入正式的组织，而是以松散的临时联合体形式存在，如来自北京的名叫“阿坚”的网友通过博客，发起名为“后小组”的8人小队，在g县开展志愿教学活动，小队成员之间并无严格的组织关系，主要通过情感进行维系。

三、志愿者的抗震救灾过程

    2008年5月12日14时28分，地震突然爆发，g县刹那间遭受了沉重的打击。据6月22日g县官方发布的统计数据，g县确认在地震中遇难人数达4 695人、失踪124人、受伤15 453人、重伤1 522人，最严重的一个乡4个整村被滑坡山体掩埋，村民全部遇难。g县下辖的5个乡镇被夷为平地，房屋毁损率100％，完全沦为废墟。全县近80％的房屋倒塌，20多万人无家可归。g县所有水电、通讯等基础设施全部被破坏，与外界联系的道路全部因山体塌方、泥石流、堰塞湖等而中断，g县瞬间成为地震中的孤岛。
    幸存的人们从地震惊愕中清醒过来的第一反应就是在烟尘弥漫的断壁残垣中寻找自己的亲人，进行自救和互救。很快，救护范围不断扩大，从亲人到邻居街坊，到素不相识的陌生人。灾民中自发产生了第一批志愿者。住g县汽车站附近的灾民唐)(j回忆说：“当时也没有谁组织，许多人，尤其是家里人都还在的人，都出来帮别家掏人。”
    5月13日，g县政府开始组织抗震救灾行动。下午3点，h市派出的两支救援队徒步冒险赶到，g县与外界隔绝在25小时后宣告结束。14日，部队开始徒步进入g县。与此同时，g县的灾情通过电视和网络广泛报道，逐渐为人所知。g县政府组织救人、抢修损毁基础设施、防控疫病等中国农业大学学报。工作，军人与志愿者是实施这些救灾活动的主力。g县团委曾在志愿者之间建立起临时团委和临时党委，组织一部分志愿者清扫g县城区的垃圾，但是绝大部分的志愿者活动并未受政府的直接组织。“政府当时没有组织，我看哪搭帐篷，需要帮忙我就去帮。风很大，我们都不太会搭帐篷，解放军干这个比较在行”(灾民志愿者tdg)。
    此时，由于公路交通仍未较好恢复，外地的志愿者很难进入g县。根据g县团委志愿者登记名册，5月20日前进入g县的志愿者绝大多数为h市人，包括h市市区和g县兄弟县的志愿者，约占志愿者总数的90％。5月22 el进入g县my镇帐篷学校的志愿者声称他们是最早进入my镇的外地志愿者：“我们5月18就进入了四川，但是g县进不来，最后从s洲走水路，22号才到g县my镇，我们是my镇上第一批外地志愿者。”
    5月24日，g县抗震救灾指挥部制定《g县抗震救灾指挥部关于规范抗震救灾资金发放工作的通知》，对救助对象、救助标准、救助时间、登记办法、资金发放和严肃纪律作了较清晰的规定。这标志着g县政府已经成为抗震救灾的计划者、组织者、主要实施者，扮演着主导的角色，志愿者此时已处于辅助性地位。g县本地的一些民间组织也开始反应过来。5月26日，此前一直在g县从事社区儿童教育项目的国际世界宣明会①，成立了抗震救灾临时办公室。灾后的30天内，宣明会在四川省内共向102 800名灾民发放棉被31 001床、口粮464 100 kg、彩条布7 000、民用帐篷500顶、学校帐篷213顶、儿童包500个，设立3个儿童天地；g县是宣明会的重点援助区 。北京山水自然保护中心向四川灾区捐送食品、棉被、帐篷、衣物、饮用水、药品、发电机、通讯设备和燃油等，折合人民币33．137 9万元。成都城市河流研究会、大巴山生态与贫困问题研究会做了一些具体救灾工作之余，与四川本地及外地一些ngo协商成立了四川“5·12”民间援助服务中心，为ngo和志愿者有序有效地参与震灾救援活动提供了一个信息服务平台，对g县的志愿活动也起到了一定作用。5月27日，h市到g县的主干道终于被抢修通车。大批外地志愿者及其带来的物资开始进入g县。唐山志愿者是g县灾民十分感激的一个志愿者群体，“唐山志愿者与我们有着同样的受灾经历，能更深地理解我们的感受，他们给我们的帮助很贴心”(灾民djl)。北京师范大学心理学院派出的10名硕士与博士组织的心理辅导队6月1日到达g县中学，成为第一支进入g县的专业心理辅导队伍，受到g县师生的热烈欢迎。
    6月18日，中国政府网公布《国务院办公厅关于印发汶j1i地震灾后恢复重建对口支援方案的通知》，确定由较为富裕的j省对口支援g县。此时，g县政府已掌控局势，全力进行灾区重建工作。j省政府各系统分别对应g县各系统进行对口支持，而j省的企业除了捐钱捐物、组建志愿队伍之外，还援建了g县大部分的活动板房。随着重建阶段逐步深入，志愿者的作用大为减弱，外地志愿者开始陆续撤离。7月中旬，大部分志愿者已经撤离g县，g县城区及各个乡镇均只剩下一两个帐篷学校。

四、志愿者管理中的冲突问题

    冲突建立在不同的利益和偏好的基础之上，冲突的发生往往有复杂的动机[ 。纵观g县志愿者参与抗震救灾的全过程，志愿者在抢救伤员、转送救灾物资、灾民安置、卫生防疫、学生教育等事务中为抗震救灾做了较多的工作，但数目众多、缺乏组织的志愿者，在没有得到有效管理的前提下，救灾效率难以充分发挥，其行动处于无序状态，引发了一些冲突与尴尬。① 1950年，国际世界宣明会成立于美国，目前在全球96个国家和地区都有项目活动，是最具规模的国际救灾、扶贫与发展的民间机构之一。1962年台风袭击香港，国际世界宣明会随即在香港开展救灾活动，并设立办事处。1982年，香港国际世界宣明会辖下中国事工部参与青海水灾的救援工作，1993年在中国大陆成立中国宣明会。2007年9月宣明会成立g县项目办公室，开展儿童社区发展的项目，包括儿童心理、儿童卫生和儿童教育等。
    (一)志愿者的救灾热情与严峻现实间的反差
    在如此重大的自然灾害面前，没有统一管理、指挥、协调，各方面均很容易出现很多问题。政府、志愿组织或志愿者自身，都不知道进入g县的全部志愿者人数，没有谁能较为确切地掌握志愿者的活动情况。志愿组织与团委系统分别管理着一部分志愿者，而大部分的志愿者既没有加入志愿组织，也没有纳入团委系统，而是自发地在灾区从事抗震救灾活动。根据h市团委的负责人gxl介绍，h市团委登记的为g县进行救灾物资搬运的约5 000人，加上g县的灾后登记上报的人数，汇总后约9 000人，而估计参与整个g县抗震救灾的志愿者超过3万①。这3万余名志愿者没有统一的管理者，相互间没有很好的信息沟通，行动无法协调，救灾效率低，表现在以下两个方面。
    1．协调不力
    外部协调方面，g县没有一个统一的平台对信息进行管理，发布诸如g县或者更具体的地区需要志愿者的类别及人数，志愿者只能凭个人感觉自发行动。结果，大量没有组织、没有计划、没有装备、没有专长的志愿者在h市到g县、g县到各乡镇的交通要道不断无序流动，导致本来就因塌方、泥石流而不畅的交通线更加拥堵，有时甚至导致急救车辆、工程抢险、军队救援车无法通行。g县因此不得不设立关卡，实施道路管制，这在一定程度上又打击了志愿者的热情。这种情况在四川其他受灾县也存在②。在内部协调方面，政府、志愿组织、志愿者个体3个部分互不了解对方的活动情况。g县县城志愿医护人员、志愿教师过剩，无事可干，而g县下辖的zy镇的官员却四处奔走为寻找教师、医护队员发愁。救援者容易到达的地区，救灾物资被多批志愿者重复发放，曾出现向一个小孩发放七个书包的事例。
    2．组织不到位
    大量无组织