为增强立法的科学性和预见性，避免立法的盲目性和随意性，立法机关每年都会通过编制年度立法计划，以期提高立法的针对性。因此，如何选准选好立法项目，使立法计划切实可行，真正把握住社会的热点、难点、焦点问题，为提高立法质量奠定基础和前提保证是立法机关每年面临的重要课题。现在批评地方立法质量不高的说法不少，更多提到的原因和问题多在已作为立法项目后的实质起草、审查及审议阶段，立法立项作为立法工作的很重要的一个环节，受到关注的问题反而不是很多，但它却是影响立法质量的一个很重要的因素。因此，从立法立项环节找出影响立法质量的因素，有助于全面提高地方立法质量，而立法立项主要包括立法项目的提出、汇总、征求意见、调研论证、酝酿协商、筛选确定等环节，概括起来主要有下面两个问题：一是立法项目的来源问题；二是立法项目的选择问题。

　　一、立法项目的来源及其问题

　　（一）项目申报来源单一

　　首先，尽管国家、本市的法律法规规章都把立法立项作为立法工作很重要的一环节，专章进行了规定，但相关的法律法规规章的规定有一定的局限甚至没有明确，给项目申报和立法项目建议的提出带来困扰。如国务院《规章制定程序条例》第九条规定“国务院部门内设机构或者其他机构认为需要制定部门规章的、应当向该部门报请立项。”“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府所属工作部门或者下级人民政府认为需要制定地方政府规章的，应当向该省、自治区、直辖市或者较大的市的人民政府报请立项。”对其他组织、单位或公民如何提出立法项目建议或能否申报立法项目则没有规定，也就是说部委规章和地方人民政府规章项目的来源，目前在国家的法律法规中明确规定的来源渠道只有政府部门这一方式。《厦门市人民代表大会及其常务委员会立法条例》对立法项目的征集、来源更是没有提及，仅是规定编制立法规划、计划要征求社会意见。刚修订的《厦门市人民政府制定规章和拟定法规草案的程序规定》虽然对项目征集和项目来源作了比较祥细的规定，征集渠道也不再局限于政府部门，向社会公开征求立法项目也成为方式之一，还建立了全年常态化的项目征集、建议和处理机制，但这一新规定2008年11月才开始实施，尚未有实践的经验。

　　其次，实践中，在工作上对立法立项的征集、立法项目的选择认识不够，重视程度也还不够，存在重视对法规规章项目的起草、审查、审议等制定工作，忽视对立法立项的征集、选项等工作的现象，甚至有时是怕麻烦怕增加工作量，不愿去多征求社会各界的意见。从多年来的实际情况看，通常的做法是：市人大法制委和市政府法制部门共同发文征集政府各委、办、局和区人民政府关于制定、修改、废止地方性法规规章的立法项目建议，在编制立法计划过程中也只是督促有关部门申报立法项目，这种做法，大大限制了立法项目的来源范围，造成绝大多数的立法项目还是由政府部门提出的。

　　（二）立法项目仅来源于政府部门的问题

　　立法项目基本来源于政府各行政部门，这种单一化的项目来源渠道必然会引起以下几个问题：

　　1、 降低了其他渠道参与立法的积极性，削弱了立法视角的全面性。

　　2、 使得立法工作对政府部门的依赖性增强，往往需要“等米下锅”，市人大常委会和市政府法制机构对地方立法工作的主导性受到了极大约束。

　　3、 由政府部门提供立法项目，政府部门往往习惯从本部门的立场出发，从强化行政管理和方便行政管理的角度进行立法，部门利益倾向明显。

　　4、 由于立法项目来源只有政府各行政部门，编制立法计划时则只能对各有关部门申报的项目进行简单汇总，导致政府各行政部门报什么就立什么，谁的积极性高就给谁立，立法计划往往成了“大拼盘”。

　　5、 由政府部门来提供立法项目，容易导致立法项目中修改和废止的项目偏少。实践中，由于有的部门认识上的问题，有些部门把制定新法规规章作为工作成绩,认为修改或废止法规规章不仅成绩不明显，而且影响工作形象;还有的部门认为只要不影响执法活动，改不改无所谓，所以，有些政府部门往往对制定新的项目积极性相对较高，而对修改、废止法规规章的立法项目积极性不高、主动性不强。这样，一些与经济和社会发展不相适应、与客观实际不相符合的法规规章得不到及时修订或废止，造成虽有法规规章却“有法难依”，影响了地方立法的权威。

　　二、立法项目的选择及其问题

　　（一）立法选项的现状和问题

　　目前，立法选项的主要工作是人大法制部门和政府法制部门对申报的立法项目进行简单的汇总，然后排列组合“拼盘”而成立法计划，这是立法选项工作中常见的总的状况。当然，尽管只是简单的“拼盘”，有几个倾向和现象还是值得思考或注意：

　　1、根据申报部门的积极性情况进行立项。对于申报的众多立法项目，选择时往往对立法积极性和工作主动性较高的部门提出的项目先予立项，认为这样有利于今后的起草工作，而问题在于部门的积极性和主动性并不等于项目的必要性和可行性。

　　2、根据立法项目年度内完成的难易程度立项。面对几个项目的取舍，对感觉年度内比较容易完成的项目常常被优先考虑，因为有一个立法计划和年度立法任务完成的问题，立法的迫切性等因素这时可能就此被忽视。

　　3、根据以往的工作经验或凭对申报立项的题目的感觉立项。立法申报项目中列举了某个事项的种种重要性或者某方面问题的种种严重性，在没有进行更深入的调查研究和未深入分析问题原因的情况下，只是觉得申报的项目好像确实存在某方面的问题可能需要通过立法调整解决或确有立法的一定必要性便仓促立项，不顾立法时机与条件成熟与否，存在一定的盲目性，夸大了立法的功能。实践中，有的问题纯属执法工作不力造成的，有的要解决的则是思想道德方面的问题，还有的是想通过立法配合一段时期的重大活动，甚至是希望通过立法提高政府或者社会对本部门工作的重视度，如此种种问题，都是不能或基本上不必依靠国家强制力解决的问题，就不宜或者不必通过立法去解决。

　　4、凭领导的意志，领导人的“建议”，而未进行论证立项。实际立法选项工作过程中，有时还存在立项过分尊重权威，没有处理好尊重权威与尊重科学的关系的现象。甚至是立项的概率与领导者个人权威成正比。

　　5、凭工作关系的情况立项。对那些地平时工作联系紧密、关系良好的部门，申报的立法项目容易立项。客观地讲，工