随着金税工程的逐步完善，对增值税专用发票违法犯罪活动打击力度的加强，虚开增值税专用发票犯罪势头得到一定程度的遏止，但并没有得到完全控制。真票假开、非法代开等违法犯罪活动依然猖獗，究其原因，除了少数不法分子受利益驱使而实施违法行为外，与增值税专用发票相关法律立法不完善也有重要关系。
　　一、税收立法存在盲点，且与刑法不配套，造成税务机关在虚开增值税专用发票的认识和处理问题上缺少依据
　　虚开增值税专用发票罪这一罪名最早见于1995年10月30日第八届全国人大常委会第十六次会议通过的《关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票犯罪的决定》，1997年刑法修订时，这一罪名纳入了修订后的刑法第二百零五条。该法条规定：虚开增值税专用发票……，是指有为他人虚开、为自己虚开、让他人为自己虚开、介绍他人虚开行为之一的。1996年10月17日最高人民法院《关于适用〈全国人民代表大会常务委员会关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票犯罪的决定〉的若干问题的解释》解释是：具有下列行为之一的，属于“虚开增值税专用发票”：（1）没有货物购销或者没有提供或接受应税劳务而为他人、为自己、让他人为自己、介绍他人开具增值税专用发票；（2）有货物购销或者提供或接受了应税劳务但为他人、为自己、让他人为自己、介绍他人开具数量或者金额不实的增值税专用发票；（3）进行了实际经营活动，但让他人为自己代开增值税专用发票。但是，刑法对“为他人虚开、为自己虚开、让他人为自己虚开、介绍他人虚开”的具体含义及其适用等一直没有明确。
　　税收行政法规仅在《〈中华人民共和国发票管理办法〉实施细则》第四十八条规定了虚构经营业务活动、虚开发票行为属于未按规定开具发票的行为。《国家税务总局关于加强增值税征收管理若干问题的通知》[国税发（1995）192号]规定“对纳税人虚开代开的增值税专用发票，一律按票面所列货物的适用税率全额补征税款，并按《中华人民共和国税收征收管理法》的规定给予处罚；对纳税人取得虚开代开的增值税专用发票，不得作为增值税合法的抵扣凭证抵扣进项税额”。《国家税务总局关于纳税人取得虚开的增值税专用发票处理问题的通知》[（国税发1997）134号]进一步规定，纳税人“利用虚开的专用发票进行偷税、骗税，构成犯罪的，税务机关依法进行追缴税款等行政处理，并移送司法机关追究刑事责任。”“取得专用发票未申报抵扣税款，或者未申请出口退税的，应当依照《中华人民共和国发票管理办法》及有关规定，按所取得专用发票的份数，分别处以一万元以下的罚款”等等。上述有关税收法规和规范性文件对什么是虚开增值税专用发票，虚开增值税专用发票包括哪些行为，是行为违法、目的违法、结果违法，还是行为、目的、结果同时违法一直未予以明确。这样，刑法与税收法规的缺位导致税务机关在虚开增值税专用发票的认识和处理问题上缺少依据。
　　二、虚开发票涉及多方，被涉及的各方如何界定其行为，由于没有明确的解释，造成实际