摘要］决策与执行分开是不可能的。政策执行专职化是政策制定与执行分开改革的合适表述。其在中国的现实路径是将设计更有效监督机制放在二者的关系中来考虑。改革要借鉴发达国家的经验，同时还要考虑国情、改革的价值和可操作性。基于以上考虑，本文首先对政策制定与执行适度分开的内涵进行了确认，其次就发达国家和地区的几种改革模式进行了分析，最后就我国的现实改革途径提出了自己的看法和建议。

　　［关键词］政策制定； 政府改革；　行政执行

　　［中图分类号］c934［文献标识码］ a［文章编号］1006-0863（2008）02-0012-05

　　一、政策制定与执行适度分开改革：内涵确认与合适表述

　　目前国内多用行政决策、执行与监督分开的说法来描述政策制定与分开的改革。本文认为，使用“政策制定与执行分开”概念更有利于对这一改革内容的揭示。主要原因有：

　　其一，行政决策是一个几乎贯穿整个行政管理过程的十分宽泛的概念，它与行政执行的划分具有很强的相对性，二者既不可能从行为过程上清楚分开，更不可能从组织机构及其功能上进行严格划分。执行是决策过程的延续，而任何性质的行政部门管理都是决策与执行行为的结合。不存在纯决策或纯执行管理部门。所以，行政决策与执行分开的说法使很多人不解或产生误解。

　　其二，发达国家的改革本来就是在一定程度上用组织划分的方法实现政策制定与执行的分开，而不是实行某个管理职能中的所有决策与执行的分开。那是做不到和没有意义的。尽管政策制定与决策在概念上重合，但在汉语现有语境中后者外延远远大于前者。它更适合在我们的学术和官方语境中使用，最不容易导致误解。

其三，并没有见到多少西方文献将监督与这两者并列起来，作为同一项改革进行制度设计或改革研究。发达国家的改革主要处理的是政策与执行二者的关系。我国的改革也不适宜将监督作为第三内容专门引入且相提并论。原因在于：一方面，监督问题和前两者的关系处理并不存在不可分割的联系。另一方面，在我国目前的体制条件下，政策制定与执行分开改革本身的难度和任务量就够大，困难已经很难克服，再让监督问题比较机械地挤在一起，必将使改革任务更加艰巨沉重，顾此失彼，影响政策与执行分开改革本身。

　　为了使这一改革从称谓上更简单易用并具有中国特色，最好选择一个能够直接抓住这项改革核心的说法，使书面和口头表达都十分简捷。人们通常将英国、新西兰等国的此项改革简称为“执行机构自主化”或“执行局化”，或者如英国的《下一步行动计划》那样，叫“设立执行机构”。我们不必照搬，可以考虑采用“政策执行专职化”、“执行机构专门化”或更简单的“执行专职化”这样的表述，既简单明确，又选用了中性和肯定性的词汇，可以避免因“分开”、“自主化”等带有倾向性感觉的字眼造成敏感性误解。其实改革最核心的任务就是设立专门执行机构，为其确定性质，规定任务，规范关系，建立绩效评价方法体系等。其它内容相对而言分量都要轻一些。

　　需要特别说明的是，对行政执行概念的界定也在一定程度上决定着对此项改革的认识。通常人们把行政执行只理解为传统纵向管理的政府职能部门贯彻落实各类决策的行为。但在改革的情况下，它只可以宽泛地定义为“以输出的方式达成与最初意图一致的结果”。［1］执行只是完成特定决策任务的行为过程，并不限制特定的主体和方式。因此，本文对行政执行概念外延的理解一方面在内容上限定于政策执行而不是广义的行政决策执行，另一方面执行的主体范围跳出了公务员体制的范畴，加入了委托――代理理论关于代理机构的含义。

　　可以说，行政执行泛指政府核心政策部门以外的政府、非政府或半政府属性的各种机构，全部或部分承担政府部门公共服务指令、授权、委托或承接政府部门公共服务合同，全额、差额、补贴性或专项性地使用财政资金，接受政府职能部门的监督，以多种方式履行政府公共管理、公共服务的具体实施、监管、服务等职能的行为。其中有一些就是由代理执行机构进行的代理政策执行。

　　在国外，这类代理机构数量众多，组织形态和管理方式差别很大，相当部分实行企业化管理。有的是公营性质的，有的则是民营机构，有的是作为独立公法实体进行自治化管理。它们都履行行政执行和公共服务职能，但都不是公务员体制内的传统政府部门。例如加拿大有服务署、特别事务署、政府部门服务机构或联合治理公司，法国有公共管理组织、独立行政权力机构，德国有联邦机构、公法实体和私法行政实体，荷兰有独立行政实体和机构，新西兰有皇家实体或半自治实体，西班牙有具备行政职能的自治实体、公共实体，英国有非政府部门公共实体，美国有政府公共事业公司，新加坡有法定机构等。这些形态各异的机构“概念还很不清晰。这些实体都是政府的组成部分。它们都是根据具体情况来安排职能，但都被排除在传统的政府组织部门之外”。［2］

　　二、发达国家和地区的几种改革模式及特点

　　独立自主地承办公共事务、履行部分行政执行职能的机构在美国已经有相当长的历史。瑞典也很早就建立了“政治控制与执行机构自治相结合的传统”，“公共政策的执行，在相当程度上是由这些自治机构承担的”。［3］其后，荷兰、丹麦等也实行了执行机构自主化。可见，政策与执行分开是经过多国长期实践的一种体制模式。

　　英国改革的特点之一是执行机构多样化：公务员体制内保留少数核心政策部门，执行机构则根据使命的差别性而实行多样化。英国的改革方案列出了多达8种可以利用的组织模式，例如独立董事机构、按执行机构模式运行的部门、执行机构、独立于主管部门的机构、非部门执行性公共机构、政府拥有的公司等六种内部机构类型和公私伙伴、合同外包等二种外部机构类型。［4］其中，专门执行机构就是体现这种多样化的机构类型之一。而执行机构本身又因为资金来源、内部管理方式等不同而区分成许多种类。特点之二是以准法律效力的框架文件约束执行机构：框架文件是主管部长和执行局负责人之间签订的一种协议。执行局的具体管理方式和运作机制在其中都有规定：执行机构存在的目的和目标,提供服务的具体内容,首席执行官的职责和权限,履行职责的资源配置,雇员工资和人事安排等等。执行局实行经理负责制,经理职位向全社会开放,竞争录用,级别通常为次官。这意味着首席执行官放弃原有公务员的终身任职期限。执行局负责人对执行局的机构编制、预算、人员录用、工资待遇、内部组织结构、财务管理等方面拥有充分的自主权。部长和主管官员对执行局的具体运作不实施直接干预。执行局具有独立的法人资格,可以自己的名义从事职业范围内的各种活动,并由此承担相应的义务。它们是承担行政执行职能的公法人。“作为新公共管理的后果，首席执行官正迅速取代官僚和专家”。［5］

　　新西兰改革的特点是政策与执行彻底、全面分开。改革着重从四个方面展开。一是政策与执行从组织机构和功能上分开。中央政府除了首相、国家公务员委员会和财政委员会外，保有17个政策部和11个负责执行、提供服务的部。部长与下属司、局执行主管之间的关系是“部长负责结果，主管负责产出，部长选择结果，并从主管那里购买产出……政府从各部门购买产出，同时它又是各部门的拥有者”。［6］ 二是将公共服务提供中政府部门的决策安排、出资购买与具体提供、实施分离开来，两者之间保持合同关系而不是合谋或者完全的自行其事。三是进行部门职能、机构的重新拆分组合，目的是合并相同职能，避免利益冲突，把那些结构不合理、责任不明确、效率不高而又总是隐瞒真实情况的大型机构拆散。四是在公共服务的具体实施者之间引入竞争机制，打破固有的部门性公共服务提供者的垄断地位，以竞争压力、特别是市场价格机制等促使这些机构努力提高效率。

　　新加坡的改革特点主要体现在以法定机构及其重组来推进行政执行和公共服务市场化。首先是引进民营部门参与政府公共服务的提供，具体内容是政府以竞争招标的方式将公共服务合同外包给中标的民营部门。新加坡这种用合同管理方式推行公共服务市场化的做法与英国等有所不同，它将服务合同直接承包给民营机构，而不是在政府自己组建的执行机构内引入竞争机制达到这一目的。其二是政府对非营利的公共服务机构进行民营化改造，使其在运行体制上更适于优质高效地向公众提供范围内的公共服务。这种改造并不是简单地将