摘　要：**水电开发工程的起起落落，其本质是一个我国公共政策制定和执行的问 题。从决策的做出到**水电开发工程的上马，我们可以看到，我国公共政策制定过程中 ，在决策主体、参与者、决策程序和价值等方面存在诸多问题。但同时，从**大坝建设 所引发的争论和工程的搁置中，我们在看到存在问题的同时，也看到一些令人欣慰的变化和 进步。它成为我们今后可资借鉴的经验和教训。
　　关键词：**水电；公共政策制定；问题；变化 
  　从2003年8月开始，一个有关“**”的话题——**建设水电工程走进了人们的视野 。关于该工程是否应该上马的争论，从政府部门、专家学者到普通民众，人们纷纷发表自己 的看法，形成了支持派与反对派两大阵营，展开一次又一次针锋相对的辩论甚至争吵。其声 势之浩大和影响之广泛，恐怕是此前没有人预料到的。其实，这就是一个公共政策 的制定过程，从中可以看到，我国在公共政策制定过程中的问题，以及出现的一些变化。
　　 一
　　**水电工程的起起落落，折射出我国政府一项公共政策出台的过程，但它也有其特 性，主要在于工程本身的庞大、复杂以及所涉及方面之多和影响之大。尽管它不能代表所有 的公共政策类型，但我们还是可以通过这个事件，从中发现我国公共政策制定过程中的某些 普遍现象和转变。本文暂且抛开关于**大坝是否应该建设的价值判断问题，单纯从这个事 件去看我国公共政策的制定。它所反应的我国公共政策制定上的问题主要有以下几个方面 。
　　第一，公共议程缺乏，公共政策制定主体单一，政府处于绝对权威地位。公共问题进入 决策议程一般有两大环节：一是系统议程，即公共议程，指通过大众传媒、社会运动、游说 等活动促使公共问题进入议程；二是制度议程，即正式议程，由政府主动发现、内部提出问 题进行决策。但在我国，长期以来都是以正式议程的内部提出为主，即政府根据其所掌握的 情况和判断，提出问题，进行讨论决策，制定出相关公共政策。而公共议程非常缺乏，民间 的声音显得很薄弱。这种“政府内生型”的公共政策产生模式是“自上而下”的，存在很多 弊端，如容易成为部门谋取私利的手段。①在**大坝的建设问题上，起初的议题提出、 规划 和方案形成，乃至开会通过，也完全是由政府操办或主导进行的，而且进行得相当“顺利 ” ，差一点就可以进入工程的真正实施阶段。若不是审查会上环保局官员的强烈异议，以及随 后ngo加入反对阵营并进行大力宣传从而引起社会广泛关注，或许这项重大公共政策就在政 府的主导型制定下进入了执行阶段，而几乎没有来自民间的声音。当然，在这个问题上，政 策的“政府内生型”也是可以理解的，毕竟这是关系国计民生的重大工程，在中国的国情之 下，由政府来进行提议和规划情有可原。但关键在于，其中忽略了民间主体的参与，完全没 有把公众当作政策制定过程中必不可少的知情者和参与者，而将如此重大的工程看作只是在 政府范围之内的事。
　　第二，没有一套对于某个问题某项政策进行公开辩论、听证、投票等公开法定程序， 公开性和透明度不够，公民利益诉求的表达缺乏广泛且有效的途径，往往被湮没。聚合、表 达公共利益本是制定公共政策的价值诉求，在一个公平开放的政策制定环境中，公民的利益 诉求可以通过各种途径和各种组织传达到公共政策的制定核心。但在此事件中，有一部分利 益相关者的意愿显然无法有效传达到政策制定者手中，他们就是工程建设开展所要动迁的怒 江两岸原住民，而他们面临了最直接的利害。一是政府的不主动和有效途径的缺乏，二是原 住民 的力量弱势且知识不足。在我国，理论上公民表达意愿有两种正式途径，人民代表大会和政 治协商会议，政府主动开设的来信来访、领导接待日、座谈会等等。让那些原住民们自己主 动通过这两种途径来表达看法，显然很困难。而且，不充分全面了解真实的情况，他们也根 本无法作出自己独立的判断。这就需要政府在政策制定过程中能权衡利弊，考虑各方利益， 尤其是原住民们的利益，使他们能在充分了解情况后独立表达看法。但在ngo介入之前，政 府从未这样做过。“**工程需动迁人口七八万，下游还有几十万人也会受到影响，其中还 有不少是少数民族，由于语言和信息渠道沟通不畅，许多人还不知道要修水坝，更不知道他 们要重新安置”。②2004年5月“云南大众流域”组织当地居民到漫湾水电站了解情况， 参 加者何玉文说：“因为**电站还没有正式修，我们还不清楚它会是什么样子，会占掉我们 多少田地和房子。没有人组织我们开会，我们也不知道该找谁。”③
　　第三，公共政策公平公正性的缺失。公共政策若丧失了其本质属性——公共性，也就无所 谓是“公共”政策了，政策应服务于公共利益。在**水电开发这项公共政策的制定过程中 ，在政府的利益权衡中，是否首先是从公共利益出发，值得问一问。**州政府一直强调， 水电开发，最重要的是为了发展当地经济，尽快使人民脱贫致富，这也是主张建坝一方最后 胜 利的最大筹码。但是，从各种报道中，以及上文所提的第二点中，应该质问，当地政府是否 真的是从本地区民众的利益、尤其是原住民的利益出发？若真是如此，政府到底做过多少