[内容摘要] 检察机关作为国家法律监督机关，在保障法律正确实施中发挥着重要作用。现行的管理体制、法律规定和检察机关内部管理存在着许多弊端，制约和影响着法律监督职能的发挥。改革检察机关的人事、财政及领导机制，强化监督机制，完善法律规定，加强内部管理，是势在必行之事。

[关键词] 法律监督 检察体制 监督机制 改进对策

我国宪法和法律的规定，人民检察院是国家的法律监督机关。检察机关作为国家法定的法律监督机关，承担着履行宪法、法律赋予的法律监督的特殊职责。为了保障宪法、法律统一正确实施，维护社会公平正义，必须加强法律监督。但是，由于体制和立法等方面存在的不足，检察机关在履行法律监督职能时存在着诸多困难和问题，制约和影响了法律监督职能的发挥，亟需进一步进行改革和完善。

一、检察体制与检察实践中存在的缺陷问题

（一）在人、财、物等方面受制于地方政府难以依法独立行使职权

按照人民检察院组织法的规定，检察机关接受双重领导，即接受同级地方党委和上级检察机关的双重领导。但是上级检察机关对下级检察机关的管理缺乏实质性内容，大多数是局限在业务方面的领导。而在人事方面，检察机关没有实质性的决定权。检察机关补充人员，必须征得当地政府人事、编制部门和党委组织部门的同意，才能取得人员编制指标。检察官归同级党委及其组织部门选拔和管理，由同级人大及其常委会选举和任免。地方党委对检察机关的主要领导干部及班子成员拥有推荐权和指派权。在财政方面，检察机关的经费由同级政府决定拨付，其经费和装备直接受制于本地区经济发展及财政状况，常常受到地方财政的制约。

现行的检察体制，实际上已经使检察机关无法独立于同级党政机关而依法独立行使检察权。检察机关在查办职务犯罪，审查批捕、审查起诉刑事案件，履行法律监督时，就不得不考虑同级党委和政府的意见，不得不服从同级掌握人事任免权的党政主要领导的命令，甚至要看地方一些利税大户的脸色。这样以来，检察机关独立行使检察权便很难得到保证，法律监督效果必然会减弱，检察权无形地被罩上了地方化、行政化色彩，地方保护主义和以权谋私的现象也就容易发生。

（二）检察机关的监督机制存在漏洞

检察院既作为国家法律监督机关，同时也是司法机关，宪法和组织法明确规定其应接受国家权力机关的监督。但是实践中，各级权力机关对检察机关的监督只是一种形式上的"工作"监督，即听取和审议检察机关年度工作报告以及视察和检查检察机关的执法工作情况。权力机关和检察机关的关系一般仅仅停留在由各级权力机关根据同级党委的意见来选举和罢免同级检察院检察长，权力机关对检察人员的任免仅仅习惯于按照同级党委的意见履行法律手续，缺乏对检察官本人平时执法工作情况的综合考察，没有认真评价每一位检察官在德、能、勤、绩、廉等方面的现实表现。

为了弥补对检察机关自侦案件监督的空白点，近几年，全国各地检察机关实施了人民监督员制度，拓展了检察机关接受外部监督的渠道，有效地保障了检察权的正确行使，增强了检察机关执法的公信度。人民监督员制度的主要职责是对检察机关直接受理侦查的案件中，犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、拟撤销案件的、拟不起诉的三类案件进行监督，提出意见。但从其运作实践看，其外部监督作用难以有效发挥。一是由于人民监督员是从社会各界人士中选拔的，工作缺乏日常性和经常化，难以监督；二是人民监督员制度只是一个咨询程序，人民监督员的意见没有诉讼程序意义上的发动、变更和终止功能，也没有实体功能，只有建议权，没有决定权，从而导致其监督的刚性不够，效力不充分；三是由于人民监督员制度本身缺乏法律依据，又是由检察机关负责选拔、聘请，故而难以有效监督，往往出现监督上有名无实。

（三）现行法律监督制度还存在缺陷

1、对公安机关立案侦查案件的监督缺乏必要的手段。《刑事诉讼法》第八十七条规定："人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。"但由于人民检察院开展立案监督的方式单一，主要是审查公安机关的卷宗材料，或通过当事人报案、控告、举报和自首，若公安机关不配合，被害人受胁迫不报案，那么就使监督工作无法落实；或者即使通知公安机关立案，往往出现公安机关迟迟不立、拒绝立案或不予理采现象。因为法律规定本身缺乏强制手段，检察机关到此也就无能为力了，致使立案监督工作难以落到实处。

2、对内部自侦部门立案监督制度不合理。检察机关内部立案监督的案件管辖范围主要指检察机关的自侦案件及可以直接受理的案件。《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十九条规定："人民检察院审查逮捕部门或者审查起诉部门发现本院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请立案侦查的，应当建议侦查部门报请立案侦查；建议不被采纳的，应当报请检察长决定。"由于检察机关实行的是检察长负责负责制，在一个检察院内部，各部门同为一个检察长所领导，由侦查监督和公诉部门监督本院的自侦部门，这就是典型的既当运动员又当裁判员，真正的监督是难以落实的。

3、民事行政审判监督在法律规定上缺乏可操作性。民事诉讼法和行政诉讼法都有规定，即人民检察院有权对人民法院的民事审判活动和行政诉讼实行法律监督，现在仅限于对人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。由于民事诉讼法的分则没有关于检察院监督的详细立法规定，导致检察机关监督其它民事行政诉讼中的违法行为缺乏分则上的法律依据，部分法院根本不予配合。检察机关在民事行政诉讼中的监督仅为事后监督，对于未生效的判决、裁定无权干涉。但错误的判决裁定一旦生效就可能对当事人的利益甚至国家利益造成损失，明知判决裁定错误却要等其生效才予以监督纠正，这对防止危害发生，维护社会公平正义极其不利，也不符合立法的宗旨。加上"两高"司法解释不一致，高院的一些司法解释，如对先予执行、执行、破产裁定检察机关无权抗诉，超越了其立法权限，不当限制了检察院的抗诉权，妨碍了检察院监督职能的实施。

（四）、检察院内部管理存在影响监督职能的问题

1、检察官整体素质不高。我国检察机关现有干警近21万名，其中检察官有14万人，本科层次的仅占44.76%，研究生层次的只占1.42%。在本科以上层次的干警中，接受过国民教育系统法学教育的不足10%。在检察业务工作中，实际行使检察官职责的只有5、6万人。从人员来源上看，主要由四部分组成：一是政法院校的毕业生；二是通过社会招干进入检察院的高中毕业生和大专以上文化程度的人员；三是复转军人；四是通过工作调动从其他部门进入检察院的人员。其中后面两类人员所占比例较大。在检察机关内部，真正接受过专门的法学教育、训练并精通的法律的专业人员所占比例很低，非专业人员过多；高水平、高素质的人过少，低素质、低水平的人太多。司法人员与行政人员界线不清的现状，在很大程度上影响了检察官地位的提升及待遇的提高。检察官整体素质不高是造成法律监督不力的重要因素。

2、工作中重实体、轻程序现象较为严重。检察机关办理的案件主要是刑事案件，虽然我国已经有规范的程序性法律--《刑事诉讼法》，但由于受到轻程序的法律传统影响，检察机关在办案中不依程序办案的情况还比较严重。如在办理自侦案件中，还存在着有案