尹玉辉 刘丽 宋爱荣

2019年，《国家职业教育改革实施方案》首次确立了职业教育作为类型教育的战略定位。随后，相关部门陆续出台《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》《职业教育提质培优行动计划（2020-2023）》等系列政策文件，确立职业教育办学方向，育人方式、办学模式、管理体制和保障机制，描绘出职业教育类型化发展的蓝图。2022年新修订的《中华人民共和国职业教育法》明确提出，职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型，以法律形式确保职业教育作为类型教育战略定位。

职业教育争取类型教育的生存空间，亟需从实践层面变革其现状以提升自身的吸引力。密集出台的政策为职业教育高质量发展作出周密部署。政策搭建了教育体系的四梁八柱，执行情况最终决定了政策的成败利钝。作为国家教育治理机制的重要组成部分，职业教育督导重在确保职业教育政策执行的有效性。2020年《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》提出，要不断提高我国教育督导的质量和水平。与国际发达职业教育国家比较，当前我国职业教育督导存在“缺位”、特色化不足、专业性不强、质量不高等问题。职业教育督导作为推动教育领域改革落实的重要手段，任何教育政策措施忽视了督导的配合，都将难以顺利展开甚至导致失败，确保职业教育政策执行的有效性，亟需完善与职业教育决策、执行相协调的制度，发挥其应然作用。

1.地方政府对职业教育的督导缺位。地方政府是职业教育治理的主体，决定了区域层面职业教育的改革深度与特色。但目前“轻职教”倾向严重，办学政策始终难以落实。职业教育经费投入普遍不足，2019年，全国职业教育经费总投入虽然首次突破5000亿元，占全国教育经费总投入的10%，但增速仍然低于全国教育经费增长水平。2019年全国中职教育规模占高中阶段教育的39.44%，经费占比仅为33.86%；高职教育规模占高等教育的44.43%，经费占比仅为17.84%，规模与投入极不匹配。近年来，中职与普高的财政性教育经费投入都呈现大幅增长趋势，但两者的差距却在拉大，中职生均教育经费由高于转为低于普高水平。2010年，我国中等职业教育生均经费为4842.45元，普通高中为4509.54元，中职生均经费高于普通高中；2020年这一数据分别为15625.03元和17187.02元，中职生均经费已经低于普通高中。中职学校办学条件不达标问题依然存在，一些指标仍未达到《中等职业学校设置标准》；中职学校教师队伍建设滞后，缺编严重，双师型教师缺乏，距“50%”的要求还有很大差距。职业教育作为中央和地方共享事权领域，地方政府对职业教育督导的普遍缺位，是造成当前区域职业教育发展政策落实不到位主要原因。

2.行业企业契约督导存在缺位。校企合作、产教融合是职业教育类型化发展的路径。实践表明，职业教育校企合作、产教融合普遍有效，但可持续性推进的模式不多，始终达不到预期效果。企业参与产教融合的质量不高，校企合作稳定性差，层次低，合作的主流模式仅局限在学生与企业用工的供需合作和企业为职业院校提供实习机会。职业教育校企合作、产教融合育人模式，单靠企业和学校的双方努力难以深入推进，需要地方政府部门间沟通和协同，搭建制度体系框架，保障职业教育改革创新发展。国内外发展经验表明，校企合作、产教融合问题不是教育界本身就能够解决的，必须对涉及行业企业的职业教育公共政策给予更多的关注，发改、财政、人社、工信、国资、税务、监察等部门要在地方党委政府的领导下，加强沟通配合，凝心聚力，推动地方职业教育改革发展取得成效。

1.职业教育具有跨界属性，它跨越了企业与学校、跨越了工作与学习。这种跨界属性要求职业教育督导建立独特的督导体系。当前，我国督导部门在行使职责时，工作方向与工作目标与职业教育的重点结合不够紧密，工作内容多在于浅层次的教学督查，对能够体现职业教育发展类型特色的内容上缺乏督导，甚至长期以来参照普通教育督导，造成职教发展普教化。

2.职业教育教师分类评价停留在政策层面，难以满足职业教育的特色和规律要求。与普通教育教师相比，职业教育教师分文化课、专业课教师和实习指导教师等类型，同时，不同类型教师的工作内容也较为宽泛，进行教学标准和人才培养方案开发、指导学生技能竞赛、参与行业标准研发以及服务行业企业等工作。然而在职业院校教师绩效评价，职称评审过程中，院校对不同类型教师的评价标准趋同，依然存在过分强调论文、学历、课题项目等倾向，因此，难以激发职业教育教师工作的积极性，甚至直接造成职业院校教师在入企实践、“双师型”教师培训等方面缺乏内驱力，流于形式。

3.实习实训、顶岗跟岗等学生校外实践的督导不够完善。实习实训是培养学生职业素养和专业技能的重要手段，是职业教育的特色内容，但是职业教育实习实训方面的督导尚不完善，实习实训违规收费、实习期间学生合法权益保障不力等问题在部分地方和职业院校时有发生，严重影响职业教育正面形象。此外由于督导不细不实，导致目前职业院校学生的实习实训与社会的发展衔接不紧密，内容滞后于实际的岗位需求。

1.督导专业化队伍建设不足。督导员通过督导活动为政府科学决策提供可靠实践依据，并指导基层改进教育工作，促进教育质量提高。督导工作对督导员的知识、能力和素质等要求较高。我国职业教育督导起步较晚，法律法规中关于落实建设督导队伍目标的措施还不够具体，保障力度层次较低，对督学的任职条件规定不够充分，职业教育督导资格证获取程序模糊，未作出详细的指导说明，造成督导队伍专业性不强。此外，虽然当前我国职业教育政策密集出台，但针对职业教育督导人员开展的政策解读、落实等方面的培训不够及时，缺乏健全的培训制度。当督导人员的实际专业水平和综合素质达不到督导对象所需要指导的水平时，就会使督导工作的专业性降低，督导结果的权威性减弱。

2.督教缺乏专业性。职业教育教学内容繁多、专业门类多、专业性强，需要依据不同的专业、教学内容采取具有针对性的教学方式方法保障职业教育教学质量。当前我国职业教育督“教”工作内容表象化、形式化，教学督导方式单一，督导方式缺乏激励。督“教”平移普通教育方式，侧重对课堂具体教学行为的检查监督，对教师的教态、语言、板书、教学方法运用和课堂气氛的结果给予了相关评价，对教案设计、内容安排等缺乏深入系统的指导与培训，造成“导”的专业性和力度缺乏，教学督导结果失效。

1.近年来，职业教育在产教融合、校企合作、“双师型”教师、教师入企实践、学生实习实训等特色化、高质量化发展等方面出台了系列支持政策，但是在国家层面的操作性定义尚未形成。职业教育督导评估指标更新速度落后于职业教育发展速度，评估指标难以体现职教特色，评估时效性不高。

2.职业教育质量年度报告制度历经10余年的发展和完善，已经成为推进职业教育质量评价改革的重要抓手，但也出现了较为明显的瓶颈。一是年报采用年度采集、年度分析，重点在年度增量的分析上，但在基础数据的跨年度综合分析、动态采集、指导意义等方面存在较大不足。二是各职业院校在采集过程中与学院原有数据中心数据对接率不足，数据偏差率较大。三是年报质性案例研究较多，量化分析较少，较浅，年报指导地方和职业院校发展方面不足。

3.我国职业教育第三方评估力量不足。当前我国教育督导以政府的评价为主导，这也导致教育评价不够客观合理。而第三方评价作为提升职业教育办学质量和治理能力的重要途径，仍存在着合法性、独立性、专业性不足等诸多困境，其市场化发展尚不充分，亟需从机制层面加以健全与规范。

职业教育发达的国家均十分重视职业教育督导工作，如德国、英国、荷兰、澳大利亚和美国等，注重通过持续完善法律法规等确保督导规范化、专业化、权威性和合理性发展，推进职业教育督导评估。

德国职业教育督导立法最早可以追溯到联邦政府1872年颁布的《学校教育法》，具有150年的历史。近年来，联邦政府和州文教部先后制订了《职业教育法》《州学校法》《手工业条例》《青年劳动保护法》和《劳动促进法》等法律法规，涉及职业教育督导评估的方方面面，涵盖学校的使命与任务、举办者和法律地位以及国家对学校的监督等内容，德国政府持续性的评价和发展，形成全方位立体式的职业教育质量发展保障体系，较好规范了德国职业学校的办学行为。

作为世界上最早建立教育督导评价体系的国家，英国教育督导制度已有超过180余年的历史，其制度的完善性，发挥作用的有效性都是欧洲国家的典范。英国政府特别注重通过立法确保职业教育的正常运行，通过相关法律法规保障职业教育督导的持续发展。最新一轮的教育督导制度改革，以1992年《学校教育法》为标志。先后出台了《教育与督导法案》《学习与技能法》《地方教育局督导框架》《教育与督导法》和《英格兰学校督导框架》等法案，以法律形式确立督导的完整性，推动英国教育持续稳定发展。

荷兰督学专业化水平较高，督导工作从督导标准设置、督导实施到结果诊断，每个环节都要求督学具备较高的分析力、判断力等综合研究素养，需要督学深入钻研、科学督导。因此，荷兰制定了较高的督学任职资格标准，并采用评估程序，严格依照督学资格标准和程序选拔督学，确保督学队伍的质量。为不断提高督学专业化水平，荷兰加强了对督学的岗前培训和在职培训工作，新任督学正式任命之前需接受为期4个月的培训，所有在职督学每年需接受10个工作日的在职培训。

英国的教育督导制度非常重视人员的配备与构成，注重招聘程序的公正与公开以及持续化的专业发展。如督导部门对于专兼职督导人员有具体的资格要求，尤其是职业教育督导员，需要有相应的学历、专业资格、教育经历以及出色的领导力等。专兼职督导员需要定期接受培训，以更好解读督导指标、熟悉督导工具、强化督导理念，从而保证督导评价的结果更加公平、可信。

行业参与是澳大利亚职业教育督导评估的一个鲜明特色。澳大利亚督导评估权威机构即国家培训署的成员是由政府、教育和行业的代表组成，其部长委员会多名成员来自于支柱行业，他们代表着各自行业的意志和利益，把市场、企业的需求反映到督导评估中，克服了单纯由政府实施督导评估的片面性。

■帆樯如林｜李艳明/摄

德国职业教育督导重视和发展第三方中介机构的作用。第三方中介机构独立于政府，在教育质量标准的制定、评价方式的选择以及评价结果的公布等方面具有很大的自主权，不受政府的直接干预和控制。独立于政府的评价组织体系确保质量评价工作的公平有效性，当前，我国职业院校，尤其是中等职业院校，学校数量较多，但主要以政府主导的督导模式，政府机构在承担了较大压力的同时，难以保障督导效果。

指标体系是督导评估价值取向的主要载体，也是落实督导评估目标的载体。长期以来，德国政府陆续颁布、推行与实施职业教育相关的指标框架，激发职业学校运行的效率与效益，以提高职业学校的质量和效率，推动职业教育质量的稳步提升。目前，德国职业教育督导评估大体包括iso9001、q2e或efqm这三套指标体系，这三套指标体系涉及到学校所有质量把关的过程。德国联邦州拥有一定的教育权，各州根据本地区的实际来制定自己的指标体系。英国遵循职业教育自身规律，英国教育标准办公室专门发布了《职业教育和技能培训共同督导框架》，区别于普通教育质量标准。

美国的职业教育督导评估在国家、州两个层面均由不同的政府主体来组织实施，各层面的实施主体根据各自实际来自主确定督导评估的指标体系。标准的范围从全国通用标准到各个州，指标体系内容详细，有具体规定或相关要求，尤其是各州根据自身情况制定的相关指标体系更能够符合本州特色。同时，指标体系依据职业教育内外部发展状况不断补充和更新指标体系，增强指标的适应性，规范职业教育实施。

教育督导是教育领导机关代表国家行使检查、督促的职责，对下级机关及各级各类学校的工作进行视察、监督、指导的活动，是衡量一个国家和地区教育管理水平高低的重要标志。“十四五”发展时期，职业教育“提高质量、提升形象”迫切需要加强完善我国职业教育督导评估。

从国外以法律法规推动职业教育督导评估工作的成功经验来看，当前我国以政策和文件的形式推动职业教育督导评估，亟需转变督导理念，完善督导评估的法律体系。推动《教育督导条例》上升为“教育督导法”，使职业教育督导工作有法可依、有章可循；各省（区市）结合本地实际出台配套法规政策，制订职业教育督导规划和督导方案，依法依规开展对政府、职业院校、行业企业履行职业教育职责的督导。建立督政、督学、评估监测三位一体的职业教育督导机制。

我国督导队伍专职少，督学“圈内化”“行政化”“老龄化”等现象突出，不少是即将退休的教育行政机关干部和学校的校长、书记等，教育管理经验虽多，但普遍没有接受过系统的督导专业训练。为此，需充分借鉴国外经验，一是积极推行督学任职资格制度，建议政府部门针对不同主体制定相对一致的资格认证标准，以提高职业教育督导队伍专业化水平；二是制定实施督导人员聘任、培训等制度，针对职业教育跨界属性，要注重来自行业、企业及其他社会各界专家的多元人才督导队伍建设。

当前，我国教育督导以政府的评价为主导，但第三方评价作为提升职业教育办学质量和治理能力的重要途径，仍存在着合法性不足、独立性不足、专业性不足等诸多困境，其市场化发展尚不充分，亟需从机制层面加以健全与规范。建议国家积极培育专业职业教育服务机构，整合职业教育质量监测评估机构，逐步建立健全以行业、企业、非行政部门为主体的第三方评价机构，鼓励社会力量参与职业教育办学、管理和评价。

近年来，职业教育确立中高本一体化高质量发展战略方向，在中国特色学徒制、产教融合、校企合作、“双师型”教师、教师入企实践、学生实习实训等突出职业教育类型特色化发展路径方面出台了系列支持政策，职业教育蓬勃发展。但目前职业教育督导评估指标制定和动态调整的速度明显落后于职业教育的发展速度，评估指标难以体现职教特色，评估时效性不强。因此，建议可借鉴德国经验，把构建适应我国职业教育发展阶段的指标体系视为督导评估方案的核心，加强在学校教学质量、课程设计、专业设置等过程督导指标体系的建设，体现职业教育时代发展特征，突出类型特色。此外，从多方面、多角度掌握职业院校的整体质量，尤其将评估指标体系与地方社会经济发展和院校的实际情况结合起来，注重对不同的职业院校进行差异化和增值化的评价。