(宁夏大学经济管理学院，宁夏 银川 750021)
摘 要：文章从分析西部县乡财政发展困境的成因入手，在阐述近年来我国实施的以“三奖一补”为核心的一系列缓解县乡财政困难的政策的基础上，指出了现今仍存在的问题，并提出了相应的政策建议。
关键词：县乡财政；发展困境；“三奖一补”政策；县域经济；科学发展
中图分类号：f810.7  文献标识码：a  文章编号：1007—6921(2008)07—0005—02

县乡财政困难是各级政府普遍关注的一个问题，更是基层群众十分关心的一个问题。而这一问题在西部地区表现得尤为明显。以西北陕、甘、宁三省(区)的部分县(区)为例，西部县乡财政面临的困难主要表现在三个方面：①负债面广，负债率大，财政风险加剧。西部80%以上的县乡存在负债，负债数量普遍超过年地方财政收入的2倍以上。②财政自给率低，财政支持地方经济发展的功能弱化。2006年数据显示，宁夏全区县乡财政自给率为30%，南部山区8县财政长期难以实现收支平衡，自给率仅为10%左右。③公用经费保障水平低，制约了县乡政府提供公共产品与服务的能力。
1 西部县乡财政发展困境的成因分析
1.1 最根本原因是县域经济不发达

经济结构不合理，主体财源萎缩。县乡经济的主体是农业和乡镇企业、县属国有及集体企业等中小企业，因其普遍存在着规模小、技术含量低等问题，而在激烈的市场竞争中处于劣势，经济效益普遍不佳。国家建立节约型社会以及“天然林保护工程”和“退耕还林(草)”政策的实施，也抑制了原来作为西部县域经济发展支柱和主要财源的资源型企业发展，取消农业税的政策更使得本已困难的县乡财政雪上加霜。在传统财源大幅萎缩的同时，县乡财政缺乏新的财源增长点，发展后劲不足。
1.2 现行财政体制本身存在的问题
1.2.1 现行分税制初步规范了中央与省级政府之间的财政分配关系，但对省以下各级政府之间分配关系缺乏严格规范。1994年实行分税制财政体制以来，中央财政的调控能力得以强化，为实施国家重大发展战略所需要的资源配置提供了便利，如西部大开发、加大“三农”投入等。在中央集中地方财力的情况下，省、市(地)级财政也模仿中央分切县乡财力“蛋糕”，使县乡财政成为最弱的两级财政。财权上收的同时事权下放，县乡政府履行事权与所需财权极度不对称，自身财力与支出责任极其不匹配，县乡政府承担了一些本该由上级政府承担的职能，如农业、基础教育、社会保障等。
1.2.2 现行财政转移支付制度补助形式、补助方法都不尽合理。目前财政转移支付有税收返还、体制补助、专项拨款、结算补助、其他补助和过渡期转移支付等多种形式，并以税收返还和专项拨款为主，一般性补助比重过低，不利于地方政府统筹使用财力。另一方面，建立在基数法上的税收返还和体制补助形式，都是保护地方既得利益的消极选择，忽视了地区差别和对贫困落后地区应有的照顾，不仅难以实现公共服务水平均等化的目标，反而扩大了地区间财政收入能力和基本公共服务水平的差距，使得财政困难的县乡长期处于不利地位。
1.3 县乡债务形成原因复杂，化解困难，增大了财政负担

县乡债务主要包括国债转贷资金、国际金融组织和外国政府贷款、农业综合开发等有偿资金以及乡镇为达到教育“普九”验收和建设乡村道路而形成的债务等。县乡债务形成的原因，既是多年财力不足累积的结果，也有政府行为失当转化的因素，还有体制性、政策性原因。
2 “三奖一补”政策及其实施效