[摘要：本文介绍了当前经济危机下在中国交通、能源、水务环保等基础设施领域的国进民退现象，揭示了市场化改革为何受到质疑的深层原因。文章还通过对公共物品的经济属性和提供机制的分析，指出集体物品既可以由公共部门直接生产，也可以由其他制度安排（如公私合作或政府采购）来提供的判断。文章最后还展望了中国基础设施ppp事业的前景，提出了作者的政策建议。]

经济危机下的“国进民退”

当前的经济危机引发了一轮全球性的政府强势主导经济模式蔓延。曾经呼风唤雨的华尔街金融机构不得不接受“半国有化”的拯救计划；独领世界汽车业风骚数十年的美国汽车工业巨头们纷纷破产重组，被政府收编。一时间，似乎市场力量在撒野闯祸之后，整个世界经济都依赖政府力量介入调理“身体”机能，以求回归正常的市场供求机制。世界各主要经济体政府在严重危机下取得了空前一致：大幅降低利率，制订耗资庞大的拯救计划，扩大政府开支，强势干预市场。

而且，在中国有一种论调音量渐高，它以大洋彼岸和西方发达国家最近在金融、产业等诸多领域实行的危机时期的国有化现象，来证明中国的政府主导经济模式的正当性。尽管公开宣示的政策允许民营企业的存在，甚至试图鼓励社会资本继续扩大投资，但操作层面实际上越来越明显地对民营企业和私人部门产生挤出效应。在基础设施投融资领域，民营企业面对的挑战除了竞争对手和经济下滑带来的压力外，现在又多了一项：强势政府。这令中国基础设施和公用事业的公私合作受到很大限制，呈现日渐萎缩的现象。

例如，在公路交通领域，现在不单单采用bot、收费经营权转让模式的收费公路项目大幅减少，即便是有，也多由政府的交通投融资平台投资或者国有控股的交通工程企业中标。民营企业鲜有机会参与投资，即便能获得项目投资权，也难以从商业银行贷到款。存量方面，以上海为例，2000~2002年招商引进的社会投资人建成的收费公路，最近两年陆续被政府收回，只剩少量的几条公路战战兢兢地经营着，政府不时以降低通行费标准“挤压”民营企业。

轨道交通领域，铁路方面自然仍是“铁板”一块——中国铁路体制改革的议题在全国性的高速铁路建设高潮中显得格格不入——铁路部门应对来自外部的改革呼声的策略已经奏效。城市轨道交通方面，除了香港地铁早年在北京、深圳分别突破的两个四号线ppp项目外，其余基本都采取了政府财政出资本金，缺口部分靠银行贷款解决的融资方式。“以地养铁”的港铁模式不相容于中国的土地政策，曾遭到国家发改部门的强烈反对。但事实上，地方政府不正是从更大的层面，采取了“以地养铁”的策略吗？但政府相比专业投资运营公司会更有效率吗？如今，每个投资建设地铁、轻轨的城市都建立自己一套独立的地铁公司运作体系，城市轨道交通如同以前的城市公交、水务行业，已经变成一个按城市地域分割的市场，跨地区的发展模式消失殆尽，专业经验无从积累和共享。

水务环保行业原本是社会资本介入最广泛，获得的ppp合同数量也是最多的一个行业。但是，由于2007年以来的国有产权转让所谓“高溢价”现象，加之出现过哈尔滨、无锡市两个城市的非正常停水事件，让地方政府对水务企业引入私人资本变得异常敏感和慎重。2008年开始，地级以上城市的供水项目招商基本上停止，污水厂项目招商大幅度减少，垃圾焚烧和填埋项目招商则由于选址争议等困难，继续维持之前不温不火的节奏。

城市燃气领域出现了中石油旗下的昆仑燃气这批黑马，其挟气源优势连续在兰州、长沙等多个城市直接获得燃气终端销售业务。甚至利用上游气源优势试图逼走已经获得燃气供应合同的新奥燃气等民营厂商。

同样，城市公交自2007年起，北京等城市开始实行重新国有化和低票价。2009年上半年实施的上海公交重组只是最新的个案，方案将上市的强生巴士资产置换出来，市区公交重组为浦东、浦西两个完全国有的公交公司。另据悉，无锡公交的合资企业中，外方九龙巴士也已退出。

此外，医疗行业并未因为医改方案公布而变得活跃，公立医院改革一事沉寂的继续沉寂，反而原来已经改制为民营医院的一些项目，因地方政府为享受有关优惠政策重新国有化，将其收归政府所有。

列举的上述大量事实和现象表明，中国基础设施领域正弥漫着一股“国进民退”的潮流。问题出在什么地方？民营企业和社会资本真的不适合于参与公共服务和基础设施提供吗？

“市场化”缘何受质疑

一段时间以来，公用事业市场化改革和基础设施的ppp（public private partnership）受到了不少质疑，甚至有人将供水供气价格上涨、公共服务质量下降、稳定可靠性降低都统统归咎于市场化改革。那么，真正的原因到底是什么，当前确有必要对此做出回答。

首先，我认为中国开启基础设施和公用事业的市场化改革之幕时，政府并未对后面的剧本内容有全面、系统的改革框架设计，最明显的莫如基础设施和公用事业改革所必需的政府监管（规制）体系的建设没有考虑过。这种类似“演一集、编一集”的肥皂剧制作方式的改革路径，源于我们过去三十年已经习惯采用的“摸着石头过河”的邓公改革哲学。邓公哲学的益处是改革启动快，即使缺乏现成经验的领域也可以通过不断试错来探求一条有效途径，但它是否是最合理的道路，或者改革的系统性能否得到保证，“摸着石头过河”的改革方法是无法回答的。因此，我们的改革中出现政策不配套和设计考虑不周也在情理之中。但是，不能将这些改革不配套产生的问题归咎于市场化改革本身，进而否定以提高效率、改善公共治理的市场化改革进程。

其次，地方政府和中央政府的财权、事权划分，导致不同层级的政府对改革的关注重点或目标优先度差异很大。

地方政府承担了大部分基础设施的投资、管理责任，只要服务质量不出大乱子，它们更关注资金的筹集、资产套现等，能否融资、是否引进外资以及融资多寡，成为最优先予以考虑的问题，提升服务效率和改进政府公共管理被排除在地方政府的议事日程之外。地方政府眼盯着资金，自然容易忽视投资人、运营商的专业能力和运营经验；或者在多个目标冲突时，优先照顾融资而牺牲服务质量和安全性。此外，在地方政府资金充沛时（如同现在），它极可能选择政府自行投资和直接管理运营，而非采用ppp方式，进一步说明了由于各级政府官员只向上级负责的