新中国成立60 年来， 我国农田水利事业取得了巨大成就。以灌溉为例：1949 年时全国农田灌溉面积只有2.4 亿亩（1 600 万hm2），占耕地面积的16.3%；到目前，已达到8.77 亿亩（5 846.67 万hm2）， 占耕地面积的48%。在发展灌溉的同时，还使易涝农田得到治理，盐碱地得到改良。农田水利基础设施的增强，大大提高了农业抗御自然灾害能力。农田水利成为保障国家粮食安全的关键要素之一。在农田水利60 年发展过程中， 存在着定性、定位认识不统一、发展不稳定、投资不足、建设标准低、工程配套不齐、已建工程维护管理不善、老化失修等问题。作为一名农田水利工作者，为我国农田水利事业的迅速发展和巨大成就感到欣喜与自豪，也为困扰农田水利发展的一些老大难问题始终未得到彻底解决而焦虑。

是哪些因素促成我国农田水利快速发展？一些老大难问题产生的深层次原因是什么？从我国农田水利发展的做法和特点中可以看出哪些规律性的东西，它们对今后农田水利发展有哪些启示？ 本文就此谈几点个人看法。

一、我国干旱洪涝灾害频繁、水资源紧缺和人口多耕地少的基本国情， 决定了农田水利在农业发展中重要地位作用的永久性

大陆季风气候造成我国降水时空分布极不均衡， 洪涝干旱灾害频繁，农业产量低而不稳；约一半的国土属半干旱或干旱地区，降水和水资源不足成为制约农业发展的主要因素。这与欧美许多国家海洋性气候、农业经常风调雨顺的得天独厚自然条件有根本性区别。我国的另一特点是人口多、耕地资源少， 满足众多人口对粮食等农产品的需求，保证社会稳定，对农业始终是一个很大的压力。兴修农田水利，提高农业抗灾能力，改善农业生产条件，在有限的耕地上精耕细作， 提高单位面积产量和产值是解决上述问题的根本出路。基本国情决定了农田水利重要地位作用的永久性，在可预见的未来相当长时间内不会有根本改变。

理论上对农田水利重要地位的认识， 不一定都能体现在实际行动上。新中国成立初的二三十年，为了解决千百年来长期存在的粮食生产能力不足问题，国家提出了“全党全民大办农业”“各行各业支持农田水利基本建设”的号召，对农田水利的重视和支持体现在许多具体政策措施上。如水利基本建设投资在全国基建投资中的比重在7%左右， 远高于20 世纪80 年代以后的3%～4%；灌溉与除涝基建投资占水利基建投资的比重，50~70 年代在30%～40%， 远高于80 年代以后的10%～25%。80 年代以后，国家经济建设重点转移，同时粮食等农产品供需矛盾大大缓解，随着市场经济的发展，一些部门、地方、单位、个人对农田水利的重视程度有所下降， 农田水利发展呈现摇摆起伏。虽然中央文件一而再、再而三地强调要解决农业发展的瓶颈，加强农田水利基础设施建设，要调整财政支出结构， 大幅度增加农田水利投入，但贯彻落实情况往往大打折扣。有些基层同志流露出“只有大旱大涝教训， 才会使农田水利得到应有重视”的埋怨情绪。之所以出现认识与行动上的差距，重要原因之一是农田水利有着与产业部门或其他基础设施不同的特点：

首先，作为防灾减灾、改造农业自然禀赋条件的基础设施建设，服务对象是弱质产业和弱势群体，农田水利建设所需投资数额较大，动辄数万元、数百万元、上千万元、上亿元，而灌溉排水的效果虽然十分显著，却具有很强的外部性，属社会效益、间接效益， 在经济发展水平不高的情况下，人们更愿意把资金投放在能够产生直接经济效益的项目上，舍不得向农田水利增加投入；其次，农田水利设施的使用和效益发挥受气候条件和农作物生长季节影响大， 每年真正运行的时间只有几个月， 一些地方遇到风调雨顺，可能利用率不太高，这导致人们在大旱大涝之后很容易“好了伤疤忘了痛”，只要眼前没有自然灾害就很容易把农田水利忘在脑后；第三，农田水利设施的使用者多为农民，直接受益者似乎也是农民（其实是全体社会成员），人们常常误认为农田水利是农民自己的事， 在城乡分割二元体制影响远未消除的情况下， 调整财政支出结构，向农田水利倾斜会很难。

重要地位作用的认识与行动之间存在落差的情况不仅过去有，今后仍可能存在。解决这一问题，光靠发文件、讲道理、提高认识是不够的。必须尽快制定《农田水利法》，把农田水利的重要地位作用、性质、功能定位、及相应的事权划分、投入政策等用法律形式固定下来， 使各种措施制度化，成为硬约束。

二、政府负责农田水利建设，承担投入主体责任， 是农田水利特点和政府职责所决定的

过去几十年无论是20 世纪70年代农业学大寨时千军万马大搞农田水利基本建设， 还是90 年代组织农民出“劳动积累工”兴修农田水利，农田水利建设的一大特点是由各级政府直接动员、组织农民投劳集资，有些年份，中央和各省党政领导亲自到农田水利建设工地带头劳动。大中型灌区骨干工程建设一直作为基本建设，由政府组织实施。其间的80 年代， 由于政府重视程度一度有所放松，投入明显减少，农田水利出现10年徘徊。政府主导、负责农田水利事业发展，是农田水利公共工程基本属性和政府负有提供农业公共基础设施职责所决定的。它与经济体制是市场还是计划关系不大。我国古代封建统治者早就知道“善治国者必先治水”的道理。2000 多年前作为秦蜀守的李冰主持修建了都江堰，以后历朝历代均由当地官府组织岁修。在资本主义国家，灌区作为公共工程由政府负责兴建，从骨干工程到田间工程一气呵成。农场内的设施由农场主（农户）自己负责，如资金有困难，政府还会提供政策性优惠贷款扶持。美国西部17 个州的大部分大中型灌区都由联邦政府所属的垦务局直接组织兴建。古今中外的事例都说明政府负责农田水利建设是客观规律的要求。我国在从计划经济向市场经济体制转型过程中，有的同志主张把发展农田水利的责任交给市场或推给农民，既有违客观规律，在实践上也是行不通的。

政府负责农田水利