《清华水业蓝皮书》之二十四

市政公用事业改革的思考与建议

二〇〇九年十一月

傅涛

（清华大学水业政策研究中心主任，中国水网顾问总编）

2003年以来，市政公用事业改革在摸索中走过6年，一系列深层次的问题不断爆发，引起政府、行业和企业对于改革方向的思考和争论。同时，因为水价的关联，又进一步引起了来自公众和媒体的非专业性关注，一时市政公用事业改革风雨满楼，到了何去何从的路口。

2009年年初，国务院2009年26号文件转发国家发改委的意见，在深化垄断行业改革，拓宽民间投资的领域和渠道章节中要求，加快研究鼓励民间资本进入市政公用设施等重要领域的相关政策，带动社会投资；要求加快推进市政公用事业改革，扩大城市供水供热供气、污水处理、垃圾处理等特许经营范围。

但是，这两项要求，并没有很好地统一来自行业和社会的争论。在有关部门的要求下，本文结合长期的研究和调研，针对性地提出有关思考和建议。

一、 市政公用事业改革的主要背景

2002年，原建设部出台《促进市政公用事业市场化改革的意见》，拉开了包括城市水业在内的市政环境公用事业市场化改革以及制度创新的序幕，2004年5月1日，我国第一部市政公用事业特许经营制度的部门规章——《市政公用事业特许经营管理办法》由原建设部颁布并实施，为我国市政环境公用事业市场化改革的法制化建设打下基础。

该《办法》明确了特许经营有关各方的权利、责任以及市场准入和退出、招标投标、中期评估、监督检查、临时接管、公众参与等一系列制度。对包括城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等在内的市政环境公用事业实行特许经营。

随后，各地政府积极推进特许经营管理制度的建设，截至2008年9月，共有7个地方政府完成了地方立法，施行了《地方公用事业/基础设施特许经营条例》，据中国水网不完全统计，有22个地方政府制定了《地方公用事业/基础设施特许经营管理办法》，5个地方政府制定了《地方公用事业/基础设施特许经营管理规定》。

2005年原建设部进一步出台了《关于加强市政公用事业监管的意见》，开始重视并规范市政环境公用事业的监管，为环境公用事业进入市场机制的制度化建设提供了保障。

近七年来，我国以特许经营制度为核心的环境公用事业改革，极大地提高了行业的服务效率和质量。传统的市政环境公用事业服务体系被打破，各种社会资本主体得到迅速发展。主要体现在以下几个方面。

1、打破了垄断经营

运营模式从以政府为主导的事业单位垄断经营向以市场为主导的企业化专业运营转变。2002年以前，我国环境公用事业几乎全部由政府下属的事业单位或者政企不分的传统国有企业负责经营。经过近七年的市场化改革，各种类型的社会企业的市场占有率得到迅速提升，以水务为例，供水行业的社会企业市场占有率已逾20%（其中外资水务企业的市场占有率10%左右），污水处理行业的社会企业市场占有率达到70%左右。一定程度地打破了垄断经营局面。

2、多元投资格局形成

市场化改革以来，各种社会资本大量进入到我国城市水务和垃圾处理等领域，给市政公用设施行业注入了雄厚的资金，投资主体由单一的财政投资主体向多元化的社会投资主体转变。2002年至2007年五年间的环境基础设施投资是1998年至2002年五年间投资的2.2倍。以水务行业为例，2002年全国水务投资为198亿元，2007年增长到835亿元，是2002年的4.2倍。1998年至2002年全国水务投资年均增长率为3%，2002年至2007年的年均增长率激增至26%。

3、市政公用事业服务能力迅速增强

随着市场化改革的推进，环境公用行业的生产运营能力不断增强，服务覆盖率持续上升。以水务行业为例，2008年全国的供水生产能力为2.8亿立方米/日，较2002年增长了19%。2002年至2007年，城市供水服务人口由2.7亿人增长到3.4亿人，城市供水服务覆盖率由78%上升到94%。污染治理能力也逐步增强，城市污水处理率由2002年的40%上升到2007年的63%，城市生活垃圾无害化处理率由2002年的54%上升到2007年的62%。

4、服务水平和质量得到一定提高

市场化改革之前，公用行业因其人员臃肿、管理落后、效率低下导致服务水平落后。社会企业进入之后，除了带来行业发展需要的资金以外，传统市政公用事业管理的低效问题得以暴露，有利于行业服务效率的提高。市场化改革后，在政府和公众的监督的促进之下，企业升级完善“客户服务系统”，建立和完善相应的各项规章制度，理顺客服业务处理流程，以提供更加高效、快捷的服务，提高客户满意度。很多企业已经获得iso9002国际管理体系认证。有些企业还创造性地建立起“一站式”客户服务营业大厅，并设立24小时热线，对用户咨询进行回复，同时，加强管网更新和扩建以降低漏损率，采取分区测漏的办法以降低产销差，建立gis系统以增设管网水质监测点等。

5、市政公共服务产业主体逐渐发育

我国市政公用事业市场化改革确立了市场机制，促进了产业的发展。同时也使企业得到迅速的壮大，形成了一大批规模庞大、实力雄厚、技术先进、产业链完备的企业，个别企业的总资产超过100亿、年产值已接近30亿元。以涉及污水处理、垃圾处理和供水服务的环境产业为例，其产值从1998年的 395亿元增加到2008年的 4800亿元，增长了12倍；就业人数从2002年的＃万人增加到2008年的2500万人；企业数从1998年的 7千余家增长到2008年的3万多家。

6、改革促进了政府在市政公用事业中公共服务职能的加强

我国市政公用事业进行市场化改革，意味着传统的政府垄断局面被打破。社会资本进入环境服务领域，促使政府从具体的具体服务提供者逐步转变为服务的采购者和服务质量的监管者。政府角色的转变，促进了市政公用事业作为政府公共服务职能的形成和强化。在促进行业管理的系统化和透明化、促进行业信息公开制度的建设的同时，也对政府管理能力提出更高的要求，推动政府加强自身管理能力。

二、 市政公用行业经营的主要格局

通过几年的改革，在具体的经营层面已经形成了产权与经营权相对一致的多元化格局，以水业为例包括：

1、 国资背景企业的控股或参股经营

国资背景的企业集团、上市公司以股权收购、合资、资产并入等形式参与供水行业的改革和发展，如有首创股份、北控水务、创业环保、南海股份、深圳水务、中国水务等企业，这些企业部分参与供水企业的改制；另外，有少量非国有上市公司，也参与供水企业的改制。这些企业集团和上市公司一般在企业整体层面进行合作，由投资方实际控制，这种合作在安徽马鞍山、河南焦作、四川自贡、河南许昌、广西桂港等二线城市较多。

2、 民营专业公司全资或合资进入

民资背景的企业通过多年的发展，接通资本市场，形成了有影响的企业集团，以独资和合资形式进入供水经营，如桑德环保、金州环境、金信安、国桢环保等。项目包括湖北宜昌、江苏泰州、广东清源等。污水的经营以水厂为主体，供水的经营以自来水公司为主体，部分也限于水厂。

3、 外国资本的合资经营

引进外商直接投资，参与国有供水企业的改革和发展。有的合作是在供水企业整体层面，外资参股或控股，但大多数是由外商实际控制企业的经营权，包括人事、财务、采购权，如浦东、兰州、海口等城市；有的合作是厂网分离，如成都六厂等。

据中国水网的统计，截至2007年底，供水市场上最活跃的19家社会企业共签约供水项目146个（包括水厂单元服务和系统服务项目），项目的供水总能力相当于2007年全国供水总能力的16.5%。其中，11家外资水务企业签约94个项目，供水总能力相当于2007年全国供水总能力的9.7%。

4、 国有独资和政府主导的供水集团或水务集团

以中心城市供水企业为核心，以国有资产行政划转方式（少数为并购方式）合并周边区县的国有供水企业，形成一批具有较大规模和较强实力的城市供水集团，如有北京、杭州、太原、珠海、武汉、合肥、江阴等地的国有自来水集团。

有的大型国有供水企业在进行资产整合的同时，通过兼并排水、污水处理单位，组建供排水一体化的城市水务集团，如有深圳、沈阳、乌鲁木齐、重庆、厦门、哈尔滨、西安等地的国有水务集团。目前，我国已相继组建的水务集团近百家，通过整合资源、拓宽业务领域，极大地提高了企业的综合实力和业务发展能力。

5、 国内非专业民营资本的合资经营

引进非专业的民营资本参与供水行业的改革和发展，均在供水企业整体层面进行合作，且由民营资本控股、控制。这种合作一般多发生在县级城镇的供水企业，规模较小，如湖北省房县、崇阳县、河南省罗山县、吉林省长白县、广东省翁源县、新疆若羌县等都是这种合作方式。

6、 国有供水企业职工持股

国有传统供水企业的经营者和职工参与本企业的改革和发展，国有资本参股或完全退出。这种合作大多发生在二级城市和县级城镇的供水企业，据中国水协统计，河南南阳市、山东省寿光市、云南省临沧县、吉林省镇赉县、新疆乌苏市等地的供水企业都是由职工持股的。

三、 改革出现的主要问题

在取得改革成果的同时，也面临着越来越深入的困惑和问题。由于供水行业产业特性及其历史产权结构的影响，这些困惑和问题在供水行业的改革过程中表现得更加集中和突出，2007年的高溢价和2009年社会公众对水价调整的质疑成为集中体现。

1、 部分领域投资不足问题，造成服务质量保障困难

投资体制的多元化在吸收的大量社会资金的同时，部分地方政府认为摔掉了投资和服务的包袱，将公共服务设施一卖了之，在市政公共服务领域回避和逃避公共服务责任，造成必要公共投资缺位和政府监管失位。从市政公用设施的性质上看，市场机制不能全面覆盖市政公共服务的全部领域，客观造成部分市政设施服务责任缺位，服务设施建设和更新不及时，投资缺乏，价格压力大，服务质量保障困难。改革后，个别地方服务质量反而下降。

2、 服务效率总体仍然偏低

改革的推进从单元服务开始，在所涉及的服务领域和服务范围上，没有科学和有效的规划。大部分行业人员和机构没有进入市场机制的有效约束之下（供水行业社会企业的进入比例不到30%），相互的攀比利益集团的制约，使局部市场机制所产生的效率被总体低效和利益集团所吞噬，市场机制在总体上没有有效发挥提高服务和效率的作用。一些具有专业服务公司进入之后，受到传统服务体制的制约，尤其是价格形成机制的制约，好的服务得不到有效的市场肯定，因此，从整体而言，专业公司所拥有的技术和经验不能有效释放，在供水领域尤其突出。

3、 地方吸引投资政策出现反复，政府诚信受到质疑

地方政府大部分因为缺乏投资而改革，在改革效率目标上所占比重很小。因此出现没钱找社会资本，政府有钱后对社会资本排斥挤出。一部分政府受到2007年兰州、海口供水资产溢价收购的影响，引起了政府对公共安全的担心，引起了公众对价格上涨的担心，改革出现的“国进民退”的趋势。

4、 部分项目改革操作不规范

市政公用改革以地方为主导展开，受制于地方认识水平的不同，在大部分项目科学操作的同时，部分项目存在操作不规范，暗箱操作，掩盖以前的历史问题。部分投资人、企业管理者和利益管理者则存在不正当的利益行为，通过简单涨价牺牲了公众利益。部分公司改革则牺牲员工利益，职工意见大。

5、 公众对单纯的价格上涨不接受

市政公用的市场化改革，主要停留在政府与企业的协调，行业和政府普遍缺乏与公公的有效沟通，公众对改革的目的、结果缺乏认识。在社会层面形成了一定的“改革就是涨价”的不当认识。

6、 产业发展受到制约

投资经营环境的不规范，使社会企业投资的收益不能有效保障，部分出现政府违约。这些市场环境问题，也使产业发展受到制约。虽然我国环保产业已经具备良好的发展基础，但与发达国家相比，总体上还处于产业化的初级阶段，在产业规模，技术创新，市场化、标准化、规范化，竞争力等方面还有较大的差距。以产业集中度为例，目前我国环保设施的设计、建设和设备提供商众多，城市环保设施运营基本由当地企事业单位分散经营，全国约1800多座污水处理厂和700多座垃圾处理场分散在上千个不同运行主体中。而在运营服务业发达的法国，污水和垃圾则主要由三家大型运营企业负责。另外，服务业比重是环境产业成熟的标志，发达国家一般为50-60%，而我国目前只有20%左右。

四、 问题产生的主要原因分析

这些问题的产生是改革深入之后的必然，主要有以下原因。

1、 政府投资责任不到位

市政公用事业是政府公共服务的重要内容，国际经验证明，政府的有效投资不仅是市场投资的基础，可以弥补市场投资的不足部