云南民族地区义务教育体制改革研究　　

_____xx县个案研究　　

（咨询报告）　　

义务教育体制改革是我国公共财政政策改革的重要内容，本项目研究以云南省xx县为例，在分析全省改革背景的基础上，通过对xx县的大量实地调研和问卷调查提出改革对策和建议。　　

一、xx县义务教育体制改革的基本背景　　

到目前为至，云南省129个县（市、区）全部完成了教师人事管理和教师工资上收到县的工作，撤消乡镇教办工作也已全部完成，“以县为主”的管理体制基本形成。　　

全省按照“以提高为目标，集中办学为方向，宜并则并，须增则增”的原则，调整学校布局。7年来，全省减少小学4000多所，校点7400多个。促进了义务教育质量、效益的提高。积极推动基础教育课程改革实验工作，推进素质教育发展。同时还改革用人制度，促进人才流动。一是实行校长公开招录制和校长任期目标责任制。取消校长行政级别和校长职务终身制，由组织、教育职能部门按照公开选拔、平等竞争、择优聘任的原则，面向社会公开招聘。二是按政策逐步实现对教师的管理由“身份管理”向“岗位管理”转变。全面认定教师资格，实行教师资格准入制，持证上岗，不具备教师资格者不得聘用为教师，打破教师终身制，放开教职工人事管理，实行“按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘任、严格考核、合同管理”，使人才流动真正成为现实。三是改革学校内部分配形式。政府对学校实行“核编不定员，定岗不定人，增人不增资，减人不减资”政策，学校实行优教优酬、多劳多得原则，把教师业绩与收入分配挂钩，拉开收入档次。　　

认真落实国家有关“奖、贷、助、减、免”等各项资助经济困难学生的政策。以“三免费”教育为重点，有计划、有步骤、有重点地加快民族地区教育发展步伐。提高寄宿制、半寄宿制学校学生生活补助标准；探索总结“一族一策、一山一策、一族几策” 的工作思路和经验。通过这些政策措施的落实，形成了小学有免费教育，中学有寄宿制、半寄宿制，大中专有特殊班的基本符合本乡实际的民族基础教育体系。　　

随着以上各项政策措施的贯彻落实，一定程度减少了适龄儿童因贫困失学、辍学现象的发生，切实减轻了农民负担，有效改善了我省贫困学生的受教育状况，基本消除了边境地区适龄儿童失学、辍学和跨国外流就读的情况。达到了强国、兴边、睦邻的目的，巩固了“普六”成果，增强了“普九”信心，促进了边境民族地区教育事业的发展和教育体制改革的进程。　　

至2005年底，在全省129个县中，已有112个县实现了“普九”，覆盖率达到86％，超额完成“十五”规划目标；127个县实现了“扫盲”，青壮年文盲率降至5％以下，已有8 个州(市)全面实现“两基”。迪庆、怒江 2 个民族自治州也实现了“普九”县零的突破。

通过改革和发展，虽然云南省义务教育体制改革不断深化，取得了一定成绩。但由于财力弱、底子薄、历史欠账多，我省的义务教育体制改革之路依然任重道远。　　

（一）资金缺口大仍然是我省民族地区义务教育体制改革的主要障碍　　

1.财政投入不足，教育欠帐多，中、小学校危房面积大　　

目前我省尚未实现“普九”的17个县和未实现“扫盲”的2个县，全部集中在边远民族贫困地区，这些地方经济社会发展水平不高，贫困面大、贫困程度深，教育基础薄弱，地理环境和生存环境恶劣，县级财政困难，自有财力“保吃饭”、“保运转”均有困难，根本无力为当地教育发展及体制改革增加投入。　　

这些年来，尽管云南在教育投入方面采取了许多积极的措施，但对于教育发展不平衡、基础薄弱的云南省来说，教育经费投入与所须教育经费缺口仍然较大。至2003年全省历年教育欠帐累计约39.7亿元，就连社会经济发展较好的玉溪地区，为了如期实现“两基”，都有累计教育欠帐4.2亿元，玉溪地区尚且如此，我省其他经济欠发达地区的教育欠帐情况可想而知。　　

至2004年全省中小学（不含职业高中）危房率高达13.51%。以及因频繁发生自然灾害，造成的旧的危房未排除又增加了大量新危房的具体情况，要想在5年内排除全部危房，资金缺口还很大。　　

2.民族地区基础教育办学成本高，不利于教育体制改革的推进　　

云南大部分地区崇山峻岭的自然环境，因建设成本高带来的交通、通信等基础设施落后、居住分散的现状，必须建设寄宿制、半寄宿制学校，以及在我省的25个少数民族中，有14个民族用21种文字进行“双语”教学的特殊情况，不仅增加了我省的教育成本，而且使提高教学水平，推动义务教育体制改革困难重重。　　

3.农村寄宿制学校学生生活设施不足，条件简陋，严重影响了教育体制改革的进程　　

我省民族地区，由于受资金限制，在集中力量办学，收缩校点，重新调整学校布局后，无力增建扩建基本满足学生生活条件的农村寄宿制中小学校，因此出现了因撤并校点，学生人数不断增加，造成学校寄宿生宿舍及其他生活设施不足，致使学校不能保证寄宿学生的基本生活条件的情况，在我省农村寄宿制学校中，两人睡一张床，一张高低床睡四人，一间不到　12平方米　的房间居住16人，人均居住面积不到　1平方米　的现象十分普遍。如此简陋的生活条件，不仅严重影响了学生生活质量，而且不利于教育教学质量的提高及农村义务教育体制改革工作的顺利进行。　　

（二）教师数量不足，素质不高，心理负担沉重。　　

云南省的教师总体数量不足,分布不均衡,城镇超编,边远学校缺教师；小学教师基本满员,初中教师数量不足,高中教师紧缺,城乡教师数量不平衡,质量不均衡。教师学历合格率总体不高，一些教师敬业精神、进取心差，知识贫乏、狭窄，教育教学观念和手段落后，方法模式简单，教学理念、教学策略与新课改的要求相距甚远。教师全员竞聘上岗以来，教师普遍感到有紧迫感、危机感，心理负担沉重。　　

（三）“一费制”收费政策有待完善，教育体制改革政策急需配套措施　　

从我省民族贫困地区农村中小学校实行“一费制”收费标准的情况看，“一费制”主要是由杂费和教材费用组成。在“一费制”收费标准既定的情况下，如学校多数年级的教材费用在“一费制”收费标准中所占比例过大，学校的杂费收入就会相应减少，公用经费就会出现缺口，学校办学的困难将会增加；而对于教材费在“一费制”收费标准中所占比例不大的学生而言，势必会多交杂费，反而由此带来了试行“一费制”比未试行“一费制”时多交钱的情况，不利于减轻农民负担。　　

从各地实施的情况看，由于各级财政收支矛盾较突出，杂费标准的制定一定程度上受制于财政预算内生均公用经费拨款标准的情况下，通过实行“一费制”来强化并落实政府对义务教育的投入责任在具体执行中仍有一定困难，显得乏力。　　

从文山州的教育综合改革试点情况看，改革中的很多问题涉及到土地使用、城市建设发展、财政、人事、社会保障、学校收费等，条块分割的行政管理体制给教育体制改革工作带来很大困难。　　

（四）民族贫困地区群众教育观念落后，不利于教育体制改革的顺利进行　　

我省民族地区，特别是一些基础教育发展基础薄弱的地县（绝大部分是边远、民族、贫困地区），由于认识和实际的原因长期对基础教育发展投入不足，教育欠帐逐年增加，造成的当地教育质量不高，再加上依法治教的力度及群众的法制意识不强，还有部分地区群众受民族语言、文字，宗教和重男轻女思想的影响等原因，严重影响了当地义务教育发展和教育体制改革的进程。因此转变观念，提高认识已是当务之急。　　

二、xx县义务教育体制改革进展情况及存在的问题　　

认真落实了义务教育“以县为主，乡级负责”的管理办学体制。推行校长公选制和校长负责制。xx县已于2004年9月至2005年3月，按规定的程序对全县15所初级中学、16所小学共31所学校的校长进行了公选。在县教育局的组织领导下，实行并完善校长负责制，建立健全任期目标责任制，明确校长的责、权、利，实行民主管理和民主监督。　　

全面推行教职工聘任制。一是全面推行教师聘任制，实行“资格准入、竞争上岗、全员聘用、合同管理”，完善教师录用、考核、职务评聘晋升、奖励等政策措施。二是推进以聘用合同制和专业技术职务评聘分离为主要形式的教育人事制度改革。逐步放开教师队伍“入口”，疏通“出口”。对不具备教师资格、不胜任教学工作的人员实行转岗、分流