村级财务体制改革（以下简称村财改革）是我党构建和谐农村的民心工程，是各级促进农村经济发展的基础工程。溆浦县是一个有着近90万人口的山区农业大县，目前有43个乡镇，695个村（居）委会，经济相对落后。溆浦县委、县政府从实际出发，大胆创新体制，开辟村财管理新途径。现以我县为例，谈谈我对山区大县村财改革的看法，并就有关问题提出对策。

一、村财模式的实践回顾

改革开放以来，我县探索和创新了一系列村级财务管理模式（以下简称村财模式），主要有四种：

村有村管。在80年代初，我国农村开始实行田土承包经营责任制，村财由人民公社时期的 “集中统管”一下子变为自由松散模式。村级资金、物资、帐目、档案等由村自行处置，乡镇对此放松了监管，村财日渐混乱。之后，各级各有关部门大力加强村财工作，但依靠事后监督难以遏止松散体制所带来的弊端。随着时间推移，问题积累较多，社会不稳定现象时有发生。

村有乡管。到90年代初，我县趁创办农村合作基金会的机会在桥江镇试点，尝试“村有乡管”模式：取消村会计和村出纳，而代之以报帐员，由乡镇经管站分村代管资金和代记帐目。部分乡镇也进行了尝试，但不久都夭折了。原因：一是村级资金主要是向村民收取的统筹提留款，村多组多户多项目多，隐瞒、截留、拒缴、坐支现象普遍，管理一时无法到位；二是村财线长面广，业务量大，抵扣繁多，由乡镇处理起来鞭长莫及；三是缺乏民主理财有效监督机制，单一的乡镇监督难以凑效；四是当时办公条件差，设备设施跟不上集中核算的需要，工作效率低。

村档乡管。到90年代中期，财政部、农业部颁发了新财务会计制度。我们结合山区大县村多户散、基础薄弱、条件落后等实际，创立“村档乡管”模式。乡镇经管站通过集中办公指导督促村财人员做帐、对帐和公开账目，并当场验收和分村代管档案。这样，还原了大部分“村管”权利，消除了“村有乡管”的不适；同时保留了部分“乡管”内容，避免“村有村管”模式所带来的弊端。

村财双管。税费改革后，农户与村组结算业务大大减少，村级资金主要由上级拨入或投入，加大乡镇监管力度已成为必要和可能。为此，在资金管理上保留村出纳，由乡镇财政所在银行开设专户实行“零户统管”。在帐务处理上采取村会计记手工帐，乡镇经管站将凭证审核后录入电脑生成电子帐，即“两级记帐”。为使新制正常运行，我们不断完善“集中办公”措施。该模式特点是“村管”和“乡管”各半、“手工”和“电算”并行，因而命名为“村财双管”。

二、“村财双管”模式的运行现状

一是运行情况总体良好。主要表现为：各乡镇成立了“村财双管”领导小组及办公室，配备了工作人员和电算设备，建立了办公室和档案室，制订了相关制度；各村在财务清理的基础上建立了新的手工帐和电子帐；各村统一按照税改后的新会计制度进行核算；各村档案集中到乡镇经管站统管；各乡镇每季度召集村会计开展一次结帐、记帐和财务公开活动。村帐很快得到规范，群众信任度渐高。

二是五大问题不容忽视。①乡镇发展不平衡。少数地方由于财务人员、村民小组组长、财务经办人长期外出不回，财务移交无法办理，旧帐难以结清。②农经体制不理顺。国发〔2006〕30号文件规定，农村经营管理系统所承担的土地承包管理、农负监督管理、资产财务管理等行政职能列入政府职能。但经管人员未纳入公务员登记之列，引起干部职工缺乏信心，不安心工作，很多业务骨干改行或兼职。③村财体制不协调。农业部、财政部分别下发的农经发[2008]4号、财会[2008]8号两个文件引发了基层对村级代理记帐主体的争论,一时难以协调。④资金管理漏洞大。乡镇财政所将资金直付给村干部，未设“防火墙”；村干部习惯于无拘无束使用资金，忽视内部管理；经管站主要履行记帐职能，事后监督疲软。⑤财务人员变动频繁。村会计沿用村干部选举制或由村干部兼任，基本上是一届村干部一届村会计，导致财务移交困难，前后帐目不清。

三、对村财模式主要因素的探索分析

村财模式属于特定的农业生产关系范畴，是村财管理的主体、客体和方式等因素阶段性组合的结果。笔者20年来，一直在探析其成因，寻求解决问题的科学方法。

（一）关于村财管理主体

谁是村财管理主体呢？近来众说纷纭，莫衷一是。我们先看看一些权威文件规定。①财政部《村合作经济组织财务制度》（财农字[1996]50号）规定：村级财务管理工作的主管部门是各级农村经济经营管理部门。各级各有关部门相应作出具体规定。②中央纪委、监察部、财政部、农业部联合发文（中纪发[2006]24号）强调：“财政部门主要负责规范乡镇财政财务管理工作，农业部门主要负责规范村级财务管理工作。”③农业部《意见》（农经发[2008]4号）规定：村级会计委托代理由乡镇经营管理站实施。④财政部《意见》（财会[2008]8号）明确：村集体会计代理服务机构原则上由乡镇财政部门负责组建。⑤衡阳市政府下发纠正耒阳市由财政部门负责“村财乡代管”核算管理工作的文件（衡政办函[2008]206号），一再明确其具体实施单位为农村经营管理部门。

为什么两部要分别出台这样的文件呢？这是当前基层争论的焦点。笔者认为，农业部《意见》是主管部门的实施意见，财政部《意见》是行管部门的指导意见，是两部门在不同层次不同角度对同一对象的“意见”，目的一致。至此，谁是村财主管部门就不言而喻了。

（二）关于“经管”和“财政”的关系            

调查发现，我县村财模式的主体不只是经管部门，财政部门也加入其中。“村有村管”、“村档乡管”时，乡镇财政所将上级拨款直付给村干部。“村财双管”时，村级资金统一缴存到乡镇财政专户上，但财政把资金仍不经审核而直付给村干部。

从制度设计来看，“村财双管”应该是很好的，财政和经管各司其职，相得益彰。但是，在操作过程中产生诸多不当和存在严重漏洞。主要是村干部把资金从财政所取走后随意开支；许多专项资金和捐赠款，连财政部门都不经过就直接由村干部坐支；村集体承包款和“一事一议”资金坐支现象更是普遍。他们不及时到经管站报帐，即使报帐也是“生米煮成了熟饭”，不规范票据屡屡入帐。

究其原因，财政部门主要负责管理行政事业单位财务，对众多复杂的村级资金管理鞭长莫及，仅就事论事的履行拨付职能而不负事前监督的责任，也未能顾及由此产生的后果；因为资金事先没有经过经管部门审核，他们也不负由此产生的后果，而只履行记帐职能，对于事后审计只能是唉声叹气。这样，使得名义上的村财由财政与经管“共管”变成了事实上的“空管”，甚至出现了一些矛盾，导致了新的财务混乱。

财政和经管如何履行职责，共同监管好村财工作呢？笔者认为，应以科学发展观为指导，从宏观与微观、管理与监督、直接与间接等不同层面来履行职责和理顺关系，对村财实行“分层共管”。上级拨来的资金应由乡镇财政所拨给村财主管单位，由乡镇经管站进行事前监控。经管是财政与村集体之间的一座桥梁，财政部门从自身职能出发，通过经管部门对村集体严把资金拨付关、票据领用关、报表审查关、凭证上岗关，并在当地领导小组的安排下，会同有关部门对村财工作进行检查督促。

（三）关于“村管”和“乡管”的程度

分析发现，村财模式的客体的主要区别是乡、村两级对财务人员、资金、证劵、物资、帐目、档案等管理的范围和程度不一，这是村财模式的内在特点。到底什么情况下管理的范围要大要小或管理的程度要严要松呢？即导致模式变革的根本原因是什么呢？

总的来说，应以科学发展观为指导，从实际出发，尊重客观条件，不跨越阶段，同时要积极探索，大胆创新体制，不死守成规。具体来说，其